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    Dossier: Lobbying

    La perception canadienne et québécoise du lobby (1983-1989)

    Pierre Duchesne et Maurice Champagne
    Texte paru en 1990 dans le Bulletin de l'Assemblée nationale du Québec
    Le Québec ne possède pas de loi concernant spécifiquement les démarcheurs. À Ottawa, les activités des lobbyistes commencent à être régle-mentées. Après diverses tentatives infructueu-ses, la loi C-82 sur l'enregistrement des lobbyistes a été proclamée le 13 septembre 1988. Avant d'analyser cette loi fédérale et la situation au Québec, voyons d'un peu plus près les activités des démarcheurs sur la colline parlementaire d'Ottawa.

    A. L'état de l'industrie du lobby à Ottawa

    Dans ce chapitre, nous nous intéressons à l'industrie du lobby à temps plein. Nous excluons plusieurs grandes corporations qui possèdent leur propre division de relations gouvernementales, comme Bell Canada ou l'Association des manufacturiers d'équipements électriques et électroniques du Canada. Nous excluons également les avocats, les comptables et les autres professionnels dont une partie du travail est de représenter un client auprès d'un fonctionnaire ou d'un ministre.

    L'industrie du lobby à temps plein est aujourd'hui très florissante à Ottawa. On compte plus de vingt-cinq petites et moyennes firmes d'experts-conseils spécialisées en affaires publiques. Cependant, on peut dire qu'il y a surtout trois entreprises importantes de relations gouvernementales, « Executive Consultants Ltd » (ECL), «Public Affairs International» (PAI) et « Government Consultants International » (GCI) qui ne cessent d'étendre leur empire. On ne retrouve aucune firme détenue par des francophones dans ce domaine.

    Ces grandes entreprises sont en général dirigées par des figures connues, issues des partis politiques, de la haute fonction publique et, plus rarement, du monde des affaires. Mentionnons, du côté conservateur, Frank Moores et Brian Peckford, deux anciens premiers ministres de Terre-Neuve, ou Hugh Segal, chef de cabinet de l'ancien premier ministre de l'Ontario, Bill Davis. Du côté libéral, mentionnons Francis Fox et, il y a quelques années, Jean Marchand, deux anciens ministres.

    Il est toujours difficile de savoir ce que font exactement ces grandes firmes, car elles aiment bien oeuvrer dans le secret. Néanmoins, leurs représentants ont consenti à dévoiler à un journaliste quelques unes de leurs activités. Les gens de « Executive Consultants Ltd » n'interviennent pas directement auprès des hauts fonctionnaires ou des ministres pour défendre les intérêts de leurs clients. Ce que vend cette entreprise à ses clients, ce sont des services de surveillance, comme surveiller l'évolution d'un projet de loi au Parlement, ou encore conseiller sur la préparation de soumissions pour décrocher d'importants contrats, par exemple du ministère de la Défense nationale. Ces services peuvent coûter de 3 000 $ à 20 000 $ par mois. Même si les représentants d'ECL ne vont pas se pointer au bureau du ministre pour vendre le projet de leur client, il n'empêche qu'ils se servent de leurs contacts: le fait de connaître une poignée de décisionnaires comporte des privilèges. ECL compte maintenant une vingtaine d'employés répartis à Ottawa, à Toronto, à Victoria, à Montréal et à Québéc. Cette entreprise dessert plus de 45 clients.

    La spécialité du groupe « Government Consultants International » est de conseiller les grandes entreprises sur la politique d'achat d'Ottawa. Ce n'est pas pour rien que ces entreprises de consultants ont souvent au sein de leur conseil d'administration d'anciens hauts gradés de l'armée. GCI offre plusieurs autres services à ses clients. Cette firme sonde le gouvernement fédéral sur ses projets d'avenir, elle informe, elle conseille, elle peut parfaire la rédaction de mémoires à présenter aux comités parlementaires et fignoler des documents pour les traduire dans « le langage des bureaucrates». Tout cela pour 3 000 $ à 10 000 $ par mois ou plus. Une trentaine d'employés à Ottawa, à Toronto et à Montréal assurent le suivi des dossiers.

    Quant au groupe « Public Affairs International », il offre des services d'analyse des politiques gouvernementales, de recherche, de développement de stratégies pour préparer des soumissions, et ce, dans une variété de secteurs. Avec une centaine de clients et des bureaux à Washington, Londres, Toronto, Calgary, Victoria, Winnipeg, Régina et Halifax, PAI semble être le plus important groupe de conseillers en relations gouvernementales au Canada. Son rôle en est un d'intermédiaire, de courtier, mais généralement pas de représentant direct, à moins que cela ne s'impose. Son rôle est aussi d'envisager les difficultés que peut entraîner un projet de loi. Il tente enfin d'amener les bureaucrates dans son camp (l).

    B. La réglementation fédérale sur le démarchage (1983-1989)

    En 1985, il y a eu la présentation de deux projets de loi d'initiative parlementaire relatifs à l'enregistrement des démarcheurs parlementaires. L'un fut présenté par l'honorable James McGrath, le 28 juin, et le second par John Rodriguez, le 5 décembre. Le premier seulement fut discuté en Chambre durant l'heure réservée aux initiatives parlementaires, mais aucun n'a été adopté.

    Le 9 septembre 1985, le premier ministre annonçait à la Chambre des communes que le gouvernement entendait prendre une série de mesures importantes sur l'éthique dans le secteur public, dont l'une était l'enregistrement des activités de lobbying rémunérées.

    Le ministre de la Consommation et des Corporations a déposé en Chambre, le 19 décembre 1985, un document de discussion intitulé Le lobbying et l'enregistrement des lobbyistes payés. Ce rapport a été déféré, le 14 février 1986, au Comité permanent des élections, des privilèges et de la procédure. Après être allé à Washington et à Sacramento, en Californie, pour examiner l'application des mesures législatives sur le lobbying, le Comité a déposé son rapport en Chambre le 27 janvier 1987 et il y fut recommandé à l'unanimité l'application d'un régime d'enregistrement des lobbyistes rémunérés. Le débat sur l'adoption dudit rapport a eu lieu en Chambre le 12 février 1987 et tous les partis ont appuyé la formule d'un système d'enregistrement. Entretemps, le premier ministre avait émis une directive, le 7 janvier 1986, interdisant aux sociétés d'État fédérales d'avoir recours à des lobbyistes pour les représenter auprès du gouvernement fédéral (2).

    La première lecture du projet de loi C-82 concernant l'enregistrement des lobbyistes a eu lieu le 30 juin 1987. Neuf mois plus tard, soit les 8 et 14 mars 1988, la Chambre a procédé à la deuxième lecture et le projet de loi a été renvoyé au comité législatif. Le 25 juillet 1988, le projet de loi a été étudié en troisième lecture et adopté en Chambre, puis adopté au Sénat sans amendement, le 8 septembre 1988.

    C. Le contenu de la loi sur l'enregistrement des lobbyistes (1988)

    Cette loi vise surtout les démarcheurs professionnels qui, moyennant paiement, s'engagent, auprès d'un client, soit à lui ménager une entrevue avec un titulaire d'une charge publique, soit à communiquer avec ce titulaire afin de tenter d'influencer la rédaction d'un texte législatif ou réglementaire, des politiques ou programmes fédéraux, l'octroi de contrats ou de subventions (3). Toutefois, cette loi ne s'applique pas à une communication orale ou écrite entre un mandataire et un titulaire d'une charge publique portant sur l'interprétation ou l'application d'une loi fédérale ou d'un règlement.

    La loi oblige les lobbyistes à s'enregistrer, dans les dix jours suivant leur engagement par un client, auprès du directeur de l'enregistrement désigné par le registraire général du Canada. Le registre des lobbyistes est public.

    Dans sa déclaration, le lobbyiste professionnel rémunéré est tenu de divulguer son nom, le nom et l'adresse de son établissement, de même le nom et l'adresse de son client et de ses filiales s'il y a lieu, ainsi que l'objet de son intervention (liste des questions au sujet desquelles il fait pression) auprès des hauts fonctionnaires, des ministres et des députés fédéraux. Le lobbyiste n'est pas tenu de déclarer ses honoraires. Les bureaux d'avocats, d'ingénieurs, d'architectes, de fiscalistes, de comptables et les sociétés de relations gouvernementales mandatés par un client sont visés par cette loi.

    Les autres types de lobbyistes, tels que les employés ou les cadres d'un organisme dont une partie importante des fonctions comporte la communication avec des titulaires d'une charge publique en vue d'influencer la rédaction d'une mesure législative ou un programme politique ou autre, n'ont pas à divulguer la nature des représentations faites auprès des responsables gouvernementaux. Entrent dans cette catégorie, par exemple, les dirigeants et les employés des fédérations de travailleurs, des associations professionnelles, des chambres de commerce, des entreprises, des syndicats, des groupes bénévoles, des organismes de charité et des groupes d'intérêts, tel le Conseil du patronat du Québec.

    D. Le démarchage au Québec (1983-1989)

    Le Québec ne possède pas de loi touchant spécifiquement les démarcheurs. Il y a déjà quelques années, vers la fin de 1982, un lobbyiste, Dominique Boivin, a présenté un mémoire au président de l'Assemblée nationale, Claude Vaillancourt, dans lequel il demandait la reconnaissance d'un statut officiel pour les démarcheurs. (4). En juin 1983, deux fonctionnaires écrivaient que, faute de reconnaître officiellement les démarcheurs parlementaires, l'Assemblée nationale pourrait néanmoins faciliter dans une certaine mesure leur travail (5).

    Dans une lettre du 22 novembre 1984, le président de l'Assemblée nationale, Richard Guay, indiquait au démarcheur Dominique Boivin que la situation ne justifiait pas un régime spécial pour ceux qui font profession d'agir comme démarcheurs. La question avait été examinée le 14 novembre lors d'une réunion du Bureau de l'Assemblée nationale. Pour les membres du Bureau, les actions d'un démarcheur sont davantage dirigées vers les membres du pouvoir exécutif et cadrent peu avec la vie parlementaire des députés (6).

    En réaction à la mesure proposée par un comité de la Chambre des communes concernant l'enregistrement public des lobbyistes rétribués, un adjoint du premier ministre Bourassa expliquait, en 1987, que le gouvernement n'avait pas l'intention de réglementer les activités des démarcheurs au Québec. Le gouvernement jugeait que leurs activités étaient peu importantes et qu'elles n'entraînaient pas le même genre de problème qu'à Ottawa. Ici, les entreprises commerciales et les syndicats agissent directement, de l'avis de cet adjoint (7).

    Deux des trois plus grandes firmes de consultants à Ottawa, « Government Consultants International» et «Public Affairs International» ont annoncé, en 1986, leur intention d'ouvrir des bureaux à Québec ou à Montréal afin d'aider des clients à faire affaires avec le gouvernement du Québec. Les porte-parole des deux firmes ont indiqué qu'ils recherchaient des candidats pour diriger ces bureaux et qu'ils regardaient notamment dans l'entourage du premier ministre Robert Bourassa (8). Toutefois, en 1989, on constate que la situation n'a pas beaucoup changé: «Public Affairs International» n'a aucun bureau et «Government Consultants International» possède une organisation très rudimentaire. Ses clients proviennent surtout des sociétés étrangères et canadiennes, car elles sont moins familières avec l'administration québécoise. Le représentant de de cette firme, M. Francis Fox, reconnaît n'avoir qu'un seul client actuellement au Québec.

    E. Les contraintes de la loi électorale du Québec sur le lobbying

    Au Québec, même s'il n'existe pas de loi proprement dite sur le lobbying, les démarcheurs ne jouissent pas d'une liberté d'action totale. En vertu de la Loi électorale, une firme de lobbyistes, par exemple, ne peut verser une contribution financière à un parti politique, car seul un électeur peut le faire. Cette contribution doit être versée à même les biens personnels de l'électeur (9). Le total des contributions à un parti politique ne peut dépasser annuellement, pour un même électeur, la somme de 3 000 $. En plus des dons d'argent, la loi interdit également certains services rendus et les biens fournis à titre gratuit à des fins politiques. Toujours par souci de transparence, le nom et l'adresse de chaque électeur qui a versé une contribution totale dépassant 100 $ doivent apparaître dans un rapport financier public (10)».

    Ce qui veut dire, entres autres, que chaque associé d'une firme de consultants ne peut pas verser plus de 3 000 $ à un parti politique, chacun devant le faire en son nom propre, et le tout est rendu public. Le fait d'imposer de telles contraintes aux corporations, dont les corporations de lobbyistes, constitue un frein sérieux aux tentatives d'influencer les parlementaires au moyen de contributions. Cette partie de la Loi électorale relative au financement des partis politiques existe, au Québec, depuis déjà douze ans et elle a vraiment donné de bons résultats.

    Au cours des campagnes électorales, les activités des associations, dont les groupes de pression, sont réglementées de façon plus sévère. En effet, en vertu de la Loi électorale québécoise, les dépenses électorales de chaque candidat et de chaque parti sont limitées. Or, la loi considère comme dépenses électorales tous les frais engagés pendant une période électorale soit pour favoriser ou défavoriser, directement ou indirectement, l'élection des candidats d'un parti, soit pour diffuser ou combattre le programme ou la politique d'un candidat ou d'un parti, soit pour approuver ou désapprouver des mesures préconisées ou combattues par un candidat ou un parti, ou soit pour approuver ou désapprouver des actes accomplis ou proposés par un parti, un candidat ou leurs partisans (11).

    Ces dernières mesures ont pour but d'empêcher tout groupe de pression (syndicats, chambres de commerce, etc.) de s'ingérer dans le déroulement des campagnes électorales, à moins que les dépenses effectuées ne soient comptabilisées au nom d'un parti politique en lice. Un juge de la Cour des sessions a déjà condamné, en 1982, une centrale syndicale à une amende de 1 000 $ pour avoir enfreint ces dispositions. La centrale avait fait publier, dans dix journaux, une annonce blâmant le gouvernement du Parti québécois pour ses coupures dans le secteur de l'éducation et ce, à onze jours d'un scrutin général. Dans son jugement, le juge a déclaré que ces articles de la Loi électorale ne restreignent en rien le droit à qui que ce soit de s'exprimer, mais bien le droit de dépenser pour s'exprimer durant une période d'élection (12).


    NOTES ET RÉFÉRENCES

    1. Le Devoir économique, mars 1989, pp. 46-52. Le Devoir, 2 avril 1987.
    2. Débats des Communes, 27 janvier 1986, p. 10212. Le Devoir, 12 avril 1986.
    3. Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, S.C. 1988, c. 53.
    4. La Presse, 28 décembre 1982.
    5. Pierre Duchesne et Russell Ducasse, Faut-il réglementer le lobbying?, Québec, Assemblée nationale, juin 1983, 12 pages (rapport non publié).
    6. La Presse, 11 décembre 1984.
    7. Le Matin, 24 février 1987.
    8. Le Devoir, 14'avril 1986.
    9. Loi électorale, L.R.Q., c. E-3.2, a. 365 et 367.
    10. Ibid., a. 317, 368 et 392.
    11. Ibid., a. 405, 430.
    12. Le Devoir, 11 février 1982.
    Date de création : 2012-04-01 | Date de modification : 2012-04-01

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