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    Dossier: Allemagne

    L'Allemagne et les Nations Unies

    Jean-Pierre Gougeon
    Sur les rapports de l'Allemagne et de l'ONU, avant et après l'unification: une immense bonne volonté.
    La fin de l'antagonisme Est-Ouest, manifeste depuis les bouleversements de 1989/1990 et exprimée dans l'imagerie collective par la chute du mur de Berlin, a ouvert une nouvelle ère dans les relations internationales. L'unification des deux États allemands a symbolisé l'effacement de cette confrontation qui, s'appuyant sur deux alliances militaires, divisait le monde en blocs. La guerre du Golfe, la désintégration de l'Union soviétique et la guerre en ex-Yougoslavie ont prouvé que l'avènement de cette nouvelle ère s'accompagnait d'autres maux. Incontestablement, l'ancien ordre mondial s'était désintégré sans que le nouveau apparût dans toute sa dimension. Certains regards se sont tournés vers l'ONU, avec son Conseil de sécurité libéré du poids du glacis bipolaire. Ce regain d'intérêt pour l'ONU s'est traduit par la réunion, pour la première fois dans l'histoire de l'institution, du Conseil de sécurité au niveau des chefs d'État, le 31 janvier 1992. Comme le relève dans son ouvrage intitulé Le mythe des Nations Unies un des meilleurs connaisseurs de cette institution, Pierre-Édouard Deldique, cette renaissance signifie concrètement «qu'aujourd'hui, l'Organisation des Nations Unies est priée par ses États membres de déployer ses casques bleus dans le monde entier» (1), sans en avoir les moyens logistiques et financiers. Alors qu'entre 1948 et 1994, l'ONU a été engagée dans 33 opérations de maintien de la paix, la seule année 1994 a vu l'organisation en assumer 17. L'ONU, en dépit des controverses qu'elle suscite et des échecs qu'elle connaît, est plus que jamais un temple de la diplomatie mondiale. Il n'est, dès lors, pas étonnant que l'Allemagne unie entende y jouer un rôle davantage en adéquation avec sa nouvelle situation géo-politique et économique, alors même qu'elle est déjà le troisième contributeur au budget ordinaire de l'ONU, à hauteur de 8,9%. D'ailleurs, le 23 septembre 1992, au cours d'une réunion de l'Assemblée générale des Nations Unies, le ministre fédéral des Affaires étrangères, Klaus Kinkel, s'est très prudemment prononcé en faveur de l'attribution à l'Allemagne d'un siège permanent au Conseil de sécurité. Dans sa déclaration gouvernementale du 23 novembre 1994, le chancelier Kohl a évoqué la volonté de l'Allemagne «d'assumer sa responsabilité internationale» (2), ce qui suppose notamment «l'acceptation de tous les droits et devoirs comme membre des Nations Unies» (3).

    C'est dans le même contexte qu'il faut situer les études de chercheurs et universitaires allemands sur les Nations Unies, la meilleure illustration en étant l'ouvrage d'Ernst-Otto Czempiel consacré à La réforme de l'ONU, qui dénonce l'utilisation systématique du concept de sécurité collective et prône notamment «le développement renforcé des sous-organisations régionales» (4), la «constitution dans chaque État membre d'une légion des Nations Unies formée de volontaires» (5) et la réelle mise en oeuvre d'une diplomatie préventive. C'est au sein d'une Organisation des Nations Unies réformée que l'Allemagne remplira «ses nouveaux devoirs internationaux». La nomination, à l'été 1994, d'un diplomate allemand, Karl Theodor Paschke, au poste de secrétaire général adjoint de l'ONU chargé des finances est un signe des temps.

    Les premiers pas des deux États allemands

    L'idée de fonder une organisation internationale dont le but, conformément au préambule de la Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, consistait à «préserver les générations futures du fléau de la guerre» (6) avait été lancée par les États-Unis et la Grande-Bretagne dès la Charte de l'Atlantique, rendue publique le 14 août 1941, après une rencontre entre Roosevelt et Churchill. À la conférence de San Francisco a été élaborée la Charte des Nations Unies, héritière de la lutte commune contre l'Allemagne et les puissances de l'Axe et issue de la volonté de construire un nouvel ordre de paix. Cette Charte constituait, de par ses origines, une alliance contre les agresseurs de la Seconde Guerre mondiale, au centre desquels on plaçait l'Allemagne. Cette origine pèsera dans les relations entre les Nations Unies et l'Allemagne. L'alinéa 2 de l'article 53 de la Charte précise que le terme «État ennemi» s'applique à «tout État qui, au cours de la Seconde Guerre mondiale, a été l'ennemi de l'un quelconque des signataires de la présente Charte» (7). L'article 107 autorise même les puissances victorieuses à prendre des mesures contre les «États ennemis» sans considération de la Charte. Tandis que tous les autres États ennemis ont été reconnus en 1955 et 1956 comme «pacifiques», l'Allemagne divisée n'a pas connu le même sort, ballottée entre les interprétations de l'Est et celles de l'Ouest. Il a fallu attendre la signature du traité germano-soviétique, le 12 août 1970, et l'adhésion des deux États allemands aux Nations unies, le 18 septembre 1973, pour que cette clause soit considérée comme caduque, mais non supprimée, la France et la Grande-Bretagne s'étant encore opposées en avril 1993 à une demande de la Russie allant dans ce sens. L'adhésion à l'ONU en 1973 était donc bien liée à «la question allemande».

    En effet, c'est dans le contexte de l'Ostpolitik conduite par Willy Brandt qu'il faut situer l'adhésion des deux États allemands à l'ONU. Cette adhésion faisait suite à la signature des traités de la République fédérale avec Moscou (12 août 1970) et avec Varsovie (7 décembre 1970), ainsi qu'à la conclusion des accords tripartites sur Berlin (3 septembre 1971) et surtout du traité sur les fondements des relations entre la République fédérale d'Allemagne et la République démocratique allemande, le 21 décembre 1972 à Berlin. Dès sa déclaration gouvernementale du 28 octobre 1969, le nouveau chancelier Willy Brandt soutint que «le gouvernement fédéral a l'intention de renforcer sa coopération auprès des Nations Unies, au sein de ses organisations ainsi que dans les autres organisations internationales. » (8) Dans ses Mémoires, Willy Brandt explique qu'il existait à ses yeux un lien entre l'ouverture à l'Est et l'implication de la République fédérale dans la diplomatie occidentale, notamment son engagement au sein des organisations internationales. Contrairement aux arguments développés par l'opposition CDU/CSU de l'époque, Willy Brandt affirme: «Nous n'étions pas contre l'Alliance atlantique, d'autant moins, et les événements l'ont montré, que nous ne songions qu'à assurer la détente et la paix en Europe avec nos alliés. Nous n'étions pas contre mais pour des relations étroites avec les États-Unis. Nous n'étions pas contre mais pour l'unité de l'Europe de l'Ouest et les liens avec la France que nous voulions irréversibles. Nous étions pour le droit à l'autodétermination et pour la coopération sans illusions entre systèmes différents. Enfin, nous étions partisans de l'amitié avec le tiers-monde et de la participation aux organismes internationaux.» (9) Par l'Ostpolitik, la République fédérale d'Allemagne avait acquis une aura diplomatique que certains de ses partenaires avaient des difficultés à concevoir et à accepter. Le rapprochement avec l'Est, et d'abord avec l'URSS qui aurait bloqué au Conseil de sécurité toute demande d'admission de la seule RFA au titre de l'Allemagne, était la condition première d'une future adhésion à l'ONU. C'est dans le cadre du Traité fondamental du 21 décembre 1972, qui affirmait «le principe qu'aucun des deux États ne peut représenter l'autre sur le plan international ou agir en son nom» (10) et donc reconnaissait la RDA comme un État souverain, que les deux États allemands sont tombés d'accord, par échange de lettres du 8 novembre 1972, pour demander leur admission à l'ONU. La stratégie du changement par le rapprochement (Wandel durch Annäherung), formulée notamment par Egon Bahr, devait permettre non seulement une intensification des échanges économiques, scientifiques et culturels entre les deux Allemagnes, censés améliorer la vie des frères de l'Est, mais ouvraient également la voie de l'adhésion à l'ONU. D'ailleurs les articles 2 et 3 du Traité fondamental font référence à la Charte des Nations Unies, le premier stipulant que «la République fédérale d'Allemagne et la République démocratique allemande se laisseront guider par les objectifs et les principes qui sont fixés dans la Charte des Nations Unies, notamment l'égalité souveraine de tous les Etats, le respect de l'indépendance, de l'autonomie et de l'intégralité territoriale, le droit à l'autodétermination la sauvegarde des droits de l'homme et la non-discrimination.» (11) Les deux États ont été admis à l'Organisation des Nations Unies par la voie d'une seule résolution sur la base de la recommandation du Conseil de sécurité du 22 juin 1973 et de la résolution de l'Assemblée générale du 18 septembre 1973.

    Dans sa déclaration gouvernementale du 18 janvier 1973, Willy Brandt, réélu chancelier, indique que la demande d'admission à l'ONU signifie que «la politique du gouvernement fédéral prendra une autre dimension» (12), la République fédérale étant disposée à «assumer une plus grande responsabilité» (13). Dans le débat parlementaire qui s'engagea, l'opposition CDU/CSU, notamment par la voix de Rainer Barzel, à l'époque chef du groupe parlementaire, et de Werner Marx, reprocha au gouvernement Brandt de lier la politique de détente avec l'Est et la demande d'admission à l'ONU. Outre le fait que l'opposition souhaitait transformer ce débat en enjeu de politique intérieure pour déstabiliser le gouvernement, le point d'achoppement concernait l'admission parallèle de la RDA à l'ONU. Dans sont intervention du 16 février 1973, Werner Marx affirme qu'il serait injustifié «d'ouvrir la voie à l'adhésion à l'Organisation des Nations Unies de l'Allemagne communiste, alors même que sur le territoire allemand, on tire sur nos compatriotes.» (14) Le non-respect des droits de l'homme, pourtant reconnus à l'article 1 de la Charte des Nations Unies, est également mis en avant. Mais surtout, l'opposition lie son vote à la volonté du gouvernement de défendre l'idée selon laquelle «l'adhésion de la RDA aux Nations Unies et notre propre action au sein de l'organisation ne signifient pas la reconnaissance en droit international de l'autre État.» (15) Au nom du gouvernement, le secrétaire d'État au ministère des Affaires étrangères, Karl Moersch, rétorque que «l'adhésion des deux États allemands à l'Organisation des Nations Unies ne modifie pas les droits et les responsabilités des quatre puissance et ne règle donc en rien la question allemande. » (16) D'ailleurs, le mémoire du gouvernement accompagnant le projet de loi indique clairement que «l'adhésion des deux États allemands à l'Organisation des Nations unies ne modifie pas la situation en Allemagne» (17), précisant même qu'«une réunification réalisée par des moyens pacifiques est compatible avec la Charte des Nations Unies.» (18) Après examen en Commission des Affaires étrangères et après consultation des principes du droit international, le rapporteur, Peter Corterier (SPD), put aussi affirmer le 9 mai 1973 que «l'adhésion simultanée de la République fédérale et de la RDA n'apporte pas de règlement à la question allemande.» (19) Il estime que l'adhésion de la RDA à l'ONU amènera ce pays, dorénavant davantage soumis au regard international, à respecter les droits de l'homme, renversant ainsi l'argumentation de l'opposition pour qui l'adhésion de la RDA risque de conforter les dirigeants de l'Allemagne communiste. L'opposition CDU/CSU se divisa lors du vote qui vit le projet du gouvernement adopté le 11 mai 1973 par 364 voix (dont 99 de la CDU/CSU) contre 12 1. L'Allemagne entrait ainsi dans une nouvelle ère de sa diplomatie. Un témoin privilégié de cette époque, Horst Ehmke, chef de la chancellerie, a, dans sa peinture de la scène politique allemande, De la grande coalition à l'unité allemande, affirmé à propos de la politique étrangère de Willy Brandt qu'il s'était agi de «renforcer à la fois l'influence de la République fédérale et la conscience politique que ce pays avait de lui-même.» (20)

    L'engagement allemand au sein de l'organisation des Nations Unies

    L'engagement tant politique que financier des deux États allemands au sein de l'ONU s'est développé de manière très différente. Du fait de la différence de superficie et de capacité de production, une inégalité structurelle s'est fait jour puisque le taux de cotisation de la RFA au budget ordinaire a été fixé à 8,26% contre seulement 1,33% pour la RDA. La RFA était de fait le quatrième contributeur le plus important, derrière les États-Unis, l'URSS, la France et la Grande Bretagne. De même, au sein des institutions spécialisées, lorsque les deux États allemands étaient représentés, la RDA, pour des raisons idéologiques, ne souhaitant pas siéger dans toutes, Berlin-Est refusait, contrairement à la RFA, de participer financièrement au-delà de sa quote-part obligatoire. De même, la RDA n'a pas pris part aux opérations de maintien de la paix. Calquant son attitude - du moins jusqu'en 1987 - sur celle de l'URSS, la RDA a également refusé d'assumer sa part des dépenses consacrées à ces opérations. La RFA avait adopté une position tout à fait différente et avait même, avant son adhésion, apporté son soutien volontaire à l'action de maintien de la paix à Chypre en 1964, marquant par là sa volonté de s'engager plus encore aux côtés des Nations Unies.

    En fait, cette volonté de la République fédérale s'était déjà illustrée, bien avant son adhésion, par sa présence remarquée au sein des grandes institutions spécialisées, voire des organismes, de l'ONU. Dès 1950, la RFA devint membre de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO). Suivra en 1951 l'admission à l'Organisation internationale du travail (OIT) et à l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la recherche (UNESCO) où la RFA jouera toujours un rôle important, notamment lors de la crise de cet organisme en 1984, marquée par le retrait des États-Unis. En 1955, la RFA est déjà membre d'organismes importants comme la Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement (CNUCED), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Haut Commissariat aux Nations Unies pour les réfugiés (HCR). La qualité de membre de ces organismes de l'ONU est d'autant plus symbolique que contrairement aux institutions spécialisées, plus autonomes, ils sont directement liés à l'Organisation des Nations Unies. La RFA a ainsi pratiqué très tôt une politique d'intégration progressive au sein des institutions et organismes des Nations Unies. Cette intégration s'est accompagnée d'un financement sans défaillance de la part de la RFA. Entre 1960 et 1970, la République fédérale a consacré 2,3 milliards de DM aux actions de l'ONU dont elle n'était pas membre, n'ayant que le statut d'observateur acquis en 1952, statut que la RDA ne put obtenir qu'en 1972. L'adhésion devait permettre d'aborder une nouvelle étape dans cet engagement en faveur de l'ONU.

    Walter Scheel, ministre des Affaires étrangères du gouvernement Brandt, fut le premier représentant d'un gouvernement allemand à prendre la parole devant l'Assemblée générale des Nations Unies. Dans son discours prononcé le 19 septembre 1973, le ministre ouest-allemand met l'accent sur l'importance d'une politique de développement, condition essentielle du maintien de la paix dans le monde: «Nous ne pouvons pas en rester à une querelle sur les droits et les libertés. Cette lutte s'annonce perdue si nous n'assurons pas l'existence matérielle des hommes.» (21) Ici se trouve abordée une des priorités de l'engagement allemand: l'aide au développement. Ainsi, «à chaque fois qu'il s'agira de libérer l'homme de la misère physique, de lutter en faveur d'une existence humaine digne, la République fédérale sera parmi les premiers combattants.» (22) L'engagement de la République fédérale n'allait pas faire défaut. Dès 1973, à l'occasion du conflit opposant Israël et l'Egypte, la RFA apporte un soutien logistique (transport aérien) à la Force d'urgence des Nations Unies. C'est également dans cette région qu'en 1978, la RFA apporta un soutien en transport et en équipement à la force intérimaire des Nations Unies au Sud-Liban. Dans les années 1970, l'ONU sera présente - parfois de façon jugée souvent trop sélective - sur le continent africain (Rhodésie, Namibie, Afrique du Sud). C'est dans l'opération conduite en Namibie que la République fédérale s'engage dès 1977. Une solution ne parut envisageable à la tension entre l'Afrique du Sud et la Namibie luttant pour son indépendance qu'en 1988, lorsque Cuba, sous la pression soviétique, retira ses troupes de Namibie. Le Conseil de sécurité de l'ONU envoya alors une mission en Namibie. Le gouvernement ouest-allemand, répondant à la sollicitation du Secrétaire général, décida le 12 juillet 1989 d'envoyer 50 garde-frontières et de mettre à la disposition des forces de l'ONU 180 véhicules et 40 mécaniciens. Lors des élections de novembre 1989, 35 observateurs allemands étaient présents. À la même période, l'aide allemande (équipe médicale) était également utilisée en Amérique centrale, au Salvador.

    L'engagement de la RFA ne s'est pas limité au soutien logistique et médical de forces d'intervention de l'ONU. La RFA a également pris des initiatives en matière de désarmement et de limitation de ventes d'armes. La position allemande a toujours consisté à traiter les armes conventionnelles et les armes nucléaires au même niveau, ces deux catégories d'armement étant jugées aussi dangereuses l'une que l'autre pour la stabilité de la sécurité mondiale. La première étape devait être la transparence dans les ventes d'armes. C'est ainsi que le ministre ouest-allemand des Affaires étrangères, Hans-Dietrich Genscher, a suggéré pour la première fois en 1980 la création d'un «Registre des Nations Unies pour les importations et exportations d'armes». Cette suggestion se heurta à la résistance des pays de l'Est et de pays du tiers-monde. Mais l'idée fit son chemin et, après la création d'un groupe d'experts, la 46e Assemblée générale, proposa en 1991 la création du registre. Cette recommandation aboutit à l'adoption de la résolution 46/36 L, qui instaurait un registre pour la collecte d'informations sur les transferts d'armes à partir du 1er janvier 1992 et en appelait à la retenue dans les ventes et transferts d'armes. À la fin des années quatre-vingt, la RFA pouvait revendiquer un bilan positif de son action au sein de l'Organisation des Nations Unies. D'ailleurs, dans un exposé fait le 23 septembre 1983 et intitulé Bilan et perspectives: Dix ans de présence allemande aux Nations Unies, Hans-Dietrich Genscher s'efforça de montrer combien l'activité allemande avait été bénéfique pour l'Allemagne comme pour l'ONU qui, en dépit de ses imperfections demeurait «le seul instrument global à la disposition de l'humanité pour maîtriser le processus de sa croissance commune.» (23) Le ministre ouest-allemand mit l'accent sur le désarmement et la politique de développement qui devait englober «la poursuite des relations économiques au niveau de la planète dans un esprit de partenariat et de solidarité.» (24) La reconnaissance de la contribution de la RFA au travail des Nations Unies fut marquée par son entrée en 1977, seulement trois ans après son adhésion, au Conseil de sécurité comme membre non permanent et par son accession à la présidence de l'Assemblée générale. Cependant, l'Allemagne entravée par sa division ne pouvait apparaître au premier plan de l'action diplomatique et pratiquait une certaine réserve. L'Allemagne unie n'a sans doute plus la même obligation de réserve et sera naturellement amenée à peser sur la diplomatie mondiale et à pratiquer ce que Hans-Dietrich Genscher appelait, dans un discours prononcé à Potsdam le 11 juin 1988, «l'éthique de la responsabilité» (25).

    L'Allemagne unie et l'ONU: vers un siège permanent au conseil de sécurité?

    Le 26 septembre 1990, Hans-Dietrich Genscher a tenu un discours solennel devant l'Assemblée générale des Nations Unies, célébrant l'unification pacifique de l'Allemagne qui imposait une «réflexion sur l'histoire et la responsabilité» (26), soulignant qu'en ces jours historiques,« les Allemands ne sont pas gagnés par la fièvre nationaliste». (27) Conscient que «l'Allemagne unie aura un poids plus important» (28), le ministre allemand insiste sur le fait que néanmoins les Allemands «n'aspirent pas à plus de puissance». (29) Incombe seulement à l'Allemagne unie une «plus grande responsabilité» (30) qu'elle entend exercer en Europe et dans le monde. L'ONU constituera incontestablement une des arènes au sein desquelles pourra s'exercer la nouvelle souveraineté de l'Allemagne, comme en témoignent d'ailleurs des entretiens qu'a pu avoir l'auteur avec des diplomates allemands de premier plan. Tout d'abord, une réalité simple et incontournable s'impose: l'Allemagne est maintenant le troisième contributeur au budget ordinaire de l'ONU, à hauteur de 8,93%, derrière les États-Unis (25%) et le Japon (12,45%), mais devant la Fédération de Russie, la France et le Royaume-Uni, membres permanents du Conseil de sécurité. En outre, l'Allemagne a depuis l'unification participé à un grand nombre de nouvelles missions de paix de l'ONU. Au printemps 1991, l'Allemagne a participé, sur la base de la résolution 688 du Conseil de sécurité, à l'approvisionnement des réfugiés kurdes dans la région en crise, en transportant des vivres et en établissant des hôpitaux de campagne. À partir de novembre 1991, le gouvernement allemand a mis à la disposition de l'ONU six médecins et neuf infirmiers de l'Armée fédérale pour le détachement des Nations Unies au Cambodge. En avril 1992, le gouvernement fédéral a décidé d'envoyer 150 médecins et 75 fonctionnaires de la protection des frontières à l'Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge. Rentrent également dans la catégorie des actions humanitaires les vols de ravitaillement que la Bundeswehr a effectués en Somalie. Un an plus tard, le gouvernement fédéral a accepté, à la demande du secrétaire général des Nations Unies, d'envoyer en Somalie un contingent de 1640 soldats pour le transport, la logistique et les travaux du génie. Le gouvernement allemand a maintenu l'exigence que les soldats allemands soient stationnés sur un territoire pacifié et ne participent pas à des combats.

    Le grand changement s'est produit au cours de la guerre en ex-Yougoslavie, bien que l'Allemagne ne fût pas représentée au sein des troupes de maintien de la paix de l'ONU (FOR-PRONU). En effet, le 2 avril 1993, le gouvernement fédéral a décidé de maintenir les contrôleurs aériens allemands parmi les équipages internationaux à bord des avions-radars AWACS de l'OTAN. Ce système est destiné à faire respecter, au besoin par la force, la zone d'exclusion aérienne en Bosnie-Herzégovine. Ainsi, pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale, des soldats allemands sont, officiellement, engagés dans des missions de combat. Cette évolution de l'engagement de l'Allemagne au sein de l'ONU a été décriée par une partie de l'opposition, notamment l'aile gauche du SPD et les Verts, qui s'est empressée de mettre en garde contre une «militarisation» de la politique étrangère allemande.

    Le jugement de la Cour constitutionnelle allemande du 12 juillet 1994, sans faire taire le débat, a fixé le cadre constitutionnel de référence en ce qui concerne les missions de l'Armée fédérale en dehors du territoire national. Ce jugement historique stipule que l'Allemagne peut, d'un point de vue constitutionnel, participer, sans limitation géographique, à des missions de casques bleus de l'ONU même si cela implique le recours à la force. Toutefois, l'engagement de l'armée allemande à l'étranger est soumis à l'approbation préalable du Bundestag qui doit se prononcer à la majorité simple. Jusqu'alors l'armée fédérale n'était autorisée, en vertu d'une interprétation consensuelle de la Loi fondamentale de 1949, qu'à participer à des actions dans la zone opérationnelle de l'OTAN ou bien sûr dans le cadre de la défense du pays. Toute action «out of area» était donc exclue.

    Dans son édition du 15 juillet 1994, l'hebdomadaire Die Zeit commentant le jugement de Karlsruhe affirme que «l'Allemagne devient un État parmi les États» (31). Ce jugement est en effet d'abord l'expression de ce que Helmut Kohl a lui-même appelé la «normalisation». L'Allemagne ayant retrouvé sa souveraineté a une responsabilité internationale en adéquation avec sa nouvelle situation à la fois économique et géopolitique, au même titre que d'autres États d'égale importance. «Ni plus ni moins» pourrait être le slogan. La prise de conscience du passage de la réserve à la nouvelle responsabilité diplomatique de l'Allemagne transparaît à travers l'évolution de la perception de l'engagement de soldats allemands dans des actions armées de l'ONU. Alors qu'en décembre 1993, 62% des Allemands rejettent l'éventualité d'un tel engagement, contre 33%, en juillet 1994, les résultats sont respectivement de 52% et 40%. L'opinion publique évolue en faveur d'un engagement , sous l'égide de l'ONU, de la Bundeswehr, même si - et c'est là un enseignement intéressant - 62% de citoyens allemands (59% à l'Ouest et 71% à l'Est) se déclarent opposés à l'envoi d'avions de combat allemands en Bosnie, terre où la présence de la Wehrmacht pendant la guerre est encore un souvenir vivace. On le voit, le débat est loin d'être clos et il apparaît très délicat, et pour certains des partenaires de l'Allemagne, problématique. Peut-on reconnaître unilatéralement l'indépendance de la Croatie et de la Slovénie dès le 20 décembre 1991 et inciter ses partenaires européens à faire de même, vouloir donc être partie prenante du règlement de la crise yougoslave, puis, lorsqu'il s'agit d'envisager une intervention de forces de l'OTAN sous l'égide de l'ONU dans l'ex-Yougoslavie émettre des réserves, aussi compréhensibles soient-elles, au sujet de l'envoi de soldats allemands?

    Cette ambiguïté est de plus en plus ouvertement dénoncée en Allemagne par une partie de la classe politique et certains intellectuels comme l'historien et politologue Hans Peter Schwarz dans son ouvrage intitulé La puissance centrale en Europe. Le retour de l'Allemagne sur la scène mondiale. Partant du postulat que «l'Allemagne est la puissance européenne la plus importante» (32), «Ia puissance centrale en Europe» (33), elle se doit de définir une politique étrangère claire tenant compte de ses intérêts propres en Europe et dans le monde. L'AIlemagne ne peut plus être «le géant traumatisé» (34) incapable de se regarder en face et d'assumer ses nouvelles responsabilités internationales. Il ne s'agit pas de revendiquer un rôle hégémonique en Europe ou ailleurs, mais «il est impérieux de formuler une orientation plus claire et plus réfléchie de la politique étrangère allemande en fonction d'abord des intérêts de la République fédérale d'Allemagne dans les domaines de l'économie et de la sécurité» (35). C'est bien dans le cadre de ces questionnements qu'il faut situer le futur rôle de l'Allemagne au sein des Nations Unies et notamment son souhait d'un siège permanent au Conseil de sécurité. Cette revendication a été formulée prudemment par Klaus Kinkel devant la 47e Assemblée générale des Nations Unies le 23 septembre 1992. Le ministre allemand a indiqué que l'Allemagne n'exprimerait ce souhait que si un autre État faisait la demande d'un élargissement du cercle des membres permanents: «Nous ne prenons ici aucune initiative. Mais si l'on envisage concrètement une modification de l'actuelle composition du Conseil, nous ferons nous aussi connaître notre désir d'avoir un siège permanent.» (36) En Allemagne, un consensus politique se dégage progressivement sur ce sujet. À la veille des élections fédérales du 16 octobre 1994, le président du SPD, Rudolf Scharping, avait précisé: «Si je plaide en faveur du statut de membre permanent du Conseil de sécurité pour l'Allemagne, c'est aussi dans l'espoir que ce siège se transformera bientôt en siège commun de l'Union européenne.» (37) Même si les fins peuvent varier, le premier pas demeure le même: assurer à l'Allemagne, par le statut de membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU, une position digne de son rang. Les discussions que l'auteur a eues avec des diplomates allemands de haut rang permettent d'affirmer que l'Allemagne, contrairement au souhait de certains, notamment en France, ne se contentera pas d'une situation hybride que pourrait constituer, par exemple, un statut - à inventer mais présent dans certains esprits - de membre permanent du Conseil de sécurité sans droit de veto. L'Allemagne n'accepterait pas cette discrimination. Outre la participation financière élevée de l'Allemagne au budget de l'ONU, sa situation de troisième puissance économique et commerciale du monde, sa position stratégique sur le continent européen (élément fondamental quand on songe à la nécessité de créer en Europe centrale et orientale une zone stable), l'Allemagne peut faire valoir - et c'est une donnée souvent méconnue ou sous-estimée - une politique active d'aide au développement. En dépit des efforts financiers exigés par l'unification, l'Allemagne a encore en 1993 consacré 11,2 milliards de DM en aides publiques au développement, soit 0,36% de son PIB, contre certes 0,63% pour la France, mais seulement 0,3 1 % pour la Grande-Bretagne et 0, 14% pour les États-Unis. Encore convient-il de souligner qu'en 1990, les aides publiques au développement représentaient en Allemagne 0,42% du PIB. Cet engagement allemand en faveur d'une politique de développement est un élément important à un moment où justement le Secrétaire général, Boutros Boutros-Ghali, observe dans le rapport annuel des Nations Unies, Pour la paix et le développement, que l'ONU «se doit de donner une vigueur plus grande à l'action qu'elle mène en faveur du développement économique et social» (38), soulignant que «le développement ne constitue pas seulement une fin en soi, mais aussi un moyen de s'attaquer aux racines mêmes des conflits» (39). La volonté affichée de l'Allemagne de promouvoir un renforcement de la diplomatie préventive, notamment en faveur de ce que le Secrétaire général présente dans son rapport comme «action humanitaire préventive» (40), est également un élément positif. Ce sont là des arguments en faveur d'une admission de l'Allemagne comme membre permanent au Conseil de sécurité. Néanmoins, cette admission ne semble possible que dans le cadre d'une réforme plus globale du Conseil de sécurité dont l'Allemagne, comme d'autres États, pourrait profiter. Sans cela, l'Europe serait surreprésentée et ce déséquilibre ne saurait être admis par d'autres États qui sont aussi devenus des puissances régionales. Wolfgang Wagner, directeur de la publication Europa-Archiv, a clairement résumé la situation en affirmant: «La grande majorité des membres de l'ONU faisant partie du tiers-monde acceptera difficilement que l'on élève au rang de membre permanent un autre État européen tant que l'hémisphère sud, avec les continents africain et sud-américain, n'est absolument pas représenté au sein de ce club exclusif, tant que l'Asie ne l'est qu'avec la Chine.»(41) Or, tout changement institutionnel de l'0rganisation des Nations Unies, ici la modification des statuts, nécessite une majorité des deux tiers de l'Assemblée générale ainsi que l'accord de chacun des cinq membres actuels du Conseil de sécurité. La question devient pressante car, au-delà des intérêts propres de l'Allemagne, elle concerne le fonctionnement et l'efficacité des Nations Unies à l'entrée du XXIe siècle. Quant à l'Allemagne, elle ne saurait se contenter de quelques nominations importantes dans l'appareil onusien ou du transfert à Bonn à partir de 1996 du siège de l'Organisation des Volontaires des Nations Unies. Cette réforme de l'ONU nécessite aussi de la part de l'Allemagne, à nouveau membre non permanent du Conseil de sécurité pour deux ans, l'arrêt des valses-hésitations, comme cela s'est produit lors de la discussion sur l'engagement d'avions allemands Tornado en cas de retrait des casques bleus en Bosnie. Boutros Boutros-Ghali, qui déjà le 12 juillet 1993 dans un entretien avec l'hebdomadaire Focus envisageait la création d'une troupe d'intervention «si l'Allemagne, par exemple, mettait à disposition 2000 hommes et si 40 autres États faisaient la même chose» (41), est à nouveau reparti bredouille de Bonn... en janvier 1995.


    Notes

    1. Deldique, Pierre-Edouard, Le mythe des Nations Unies. L'ONU après la guere froide, Hachette, Paris, 1994.
    2. Regierungserklärung des Bundeskanzlers Dr. Helmut Kohl vor dern Deutschen Bundestag am 23. November 1994, Presse und Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin 108, 24. November 1994, p. 987.
    3. Idem.
    4. Czempiel, Ernst-Otto, Die Reform der UNO. Möglichkeiten und Missverständnisse, Beck Verlag, München, 1994, p. 77.
    5.Idem, p. 89.
    6. Charte des Nations Unies du 26 juin 1945, Nations Unies, New York, édition de septembre 1993, p. 1.
    7. Idem, p. 32.
    8. Brandt, Willy, Erinnerungen, Ullstein, Berlin, 1994, pp. 284-285.
    9. Regierungserklärung des Bundeskanzlers Willy Brandt am 28. Oktober 1969, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 6. Wahlperiode, Stenographische Berichte, Band 71, p. 123.
    10. «Traité sur les fondements des relations entre la République fédérale d'Allemagne et la République démocratique allemande du 21 décembre 1972», in Droit des relations internationales, documents fondamentaux, édité par Daniel Colard, Masson, Paris, 1988, p. 306.
    11. Idem, p. 3 05.
    12. Regierungserklärung des Bundeskanzlers Willy Brandt am 18. Januar 1973, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 7. Wahlperiode, Stenographische Berichte, Band 81, p. 123.
    13. Idem.
    14. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 7. Wahiperiode, Stenographische Berichte, Band 81, p. 674.
    15. Idem.
    16. Idem, p. 680.
    17. Entwurf eines Gesetzes zurn Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen. Denkschrift. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 7. Wahlperiode, Anlage zu den stenographischen Berichten, Band 170, Drucksache 7/154, p. 42.
    18. Idem.
    19. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 7. Wahlperiode, Stenographische Berichte, Band 82, p. 1437.
    20. Ehmke, Horst, Mittendrin. Von der Grossen Koalition zur deutschen Einheit, Rowohlt, Berlin, 1994, p. 128.
    21. Rede des Bundesministers des Auswärtigen Walter Scheel vor der 28. Generalversaminlung der Vereinten Nationen am 19. September 1973 in New York. Das Auswärtige Amt informiert, 19. September 1973, Bonn, p. 4.
    22. Idem.
    23. Bilanz und Perspektiven: Zehn Jahre Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in den Vereinten Nationen.Vortrag des Bundesministers des Answärtigen Hans-Dietrich Genscher vor der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen ain 23. September 1983. Das Auswärtige Amt informiert, 24. September 1983, Bonn, p. 2.
    24. Idem, p. 3.
    25. In Genscher, Hans-Dietrich, Unterwegs zur Einheit. Reden und Dokumente ans bewegter Zeit, Siedler Verlag, Berlin, p. 168.
    26. Rede des Auswärtigen Hans-Dietrich Genscher vor der 45. General-versammlung der Vereinten Nationen in New York am 26. September 1990, Presseund Inforniationsarrit der Bundesregierung, Bulletin 115, 27. September 1990, p. 1201.
    27. Idem.
    28. Idem, p. 1204.
    29. Idem.
    30. Idem.
    31. Die Zeil, 15. Juli 1994: «Deutschland wird zu einein Staat unter Staaten-aber längst nicht zum Weltpolizisten.»
    32. Schwarz, Hans-Peter, Die Zentralmacht Europas. Deutschlands Rückkehr auf der Weltbühne, Siedier Verlag, Berlin, 1994, p. 14.
    33. Idem, p. 8.
    34. Idem, p. 23.
    35. Idem, p. 93.
    36. Rede des Bundesministers des Auswänigen Dr. Klaus Kinkel vor der 47. Generalversanunking der Vereinten Nationen am 23. September 1992, Presse-und Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin 101, 25. September 1992, p. 949.
    37. Scharping, Rudolf, Was jetzt zu tun ist, Piper, München, 1994, p. 202.
    38. Boutros Boutros-Ghali, Pour la paix et le développement. Rapport annuel sur l'activité de l'organisation, Nations Unies, New York, 1994, p. 2.
    39. Idem.
    40. Idem, p. 135.
    41. Wagner, Wolfgang, «Le siège permanent au Conseil de sécurité» in Politique étrangère, Institut français des Relations internationales, hiver 1993/1994, p. 1003.
    42. Focus, 12. Juli 1993: «Militärische Beteiligung Deutschlands und Japans an UNO-Operationen sehr wichtig. Plädoyer für Eingreiffruppe.»
    Date de création : 2012-04-01 | Date de modification : 2012-04-01
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