Enjeux
«I. La réduction de la faim dans le monde: un ralentissement préoccupant
Selon les estimations de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), le nombre de personnes sous-alimentées dans les pays en développement1(
*) est passé, entre 1990 et 1999, de 816 millions à 777 millions, soit une réduction de 39 millions en dix ans.
Si cette évolution apparaît évidemment positive, elle reste cependant très insuffisante. Pour atteindre l'objectif de diminution de moitié du nombre de personnes souffrant de la faim dans les pays du Sud d'ici 2015, il faudrait en effet que la baisse moyenne par an s'élève non pas à 6 millions, comme c'est le cas aujourd'hui, mais à 22 millions.
En outre, la tendance générale à la baisse masque de fortes disparités d'un pays à l'autre. En effet, le nombre de personnes sous-alimentées a diminué - de 116 millions - entre 1990 et 1999, dans 32 pays seulement, alors qu'il a au contraire augmenté, sur la même période - de 77 millions - dans 48 pays.
Selon la FAO, la zone Asie-Pacifique qui concentre les deux tiers des personnes sous-alimentées de la planète demeure la plus touchée par la faim (204 millions en Inde, 164 millions en Chine, pour la période 1995-1997). Cependant, cette région qui représente 70 % de la population mondiale a connu une amélioration significative de sa situation alimentaire depuis 1980 en raison des progrès enregistrés dans les deux pays les plus peuplés, la Chine et l'Inde.
L'
Asie a été particulièrement touchée dans les années récentes par les catastrophes climatiques. Depuis plusieurs années, l'Iran connaît l'une des sécheresses les plus graves de son histoire et figure désormais parmi les premiers importateurs de blé du monde. L'Inde n'a pas été épargnée par ce phénomène, avec la pire des sécheresses en un siècle dans l'Etat du Gujarat où plus de 18.000 villages ont subi une grave pénurie d'eau. Le même pays a d'ailleurs connu, sur d'autres parties de son territoire, des inondations qui ont dévasté notamment les Etats du Bengale occidental et d'Assam.
La Mongolie, à la suite de deux hivers consécutifs très rigoureux en 1999/2000 et 2000/2001 - avec des températures inférieures à 2001 - a perdu 10 % du cheptel national, alors que le tiers de la population, principalement des pasteurs nomades, reste entièrement tributaire du bétail pour son mode de vie et son alimentation.
En Corée du Nord, les aléas climatiques ont encore aggravé les conséquences de l'impéritie du pouvoir et frappé une population déjà affaiblie par des années de pénurie alimentaire, d'électricité, de carburant de chauffage et la carence totale du système de soins. En dépit de l'opacité voulue par le régime, il est avéré que la famine y aurait fait plusieurs centaines de milliers de victimes.
Malgré l'aide internationale, la situation alimentaire de l'Afghanistan continue de susciter de vives inquiétudes. La crise actuelle a porté à leur paroxysme les effets combinés de plusieurs années de guerre civile et de sécheresse. La faim et les combats ont entraîné des mouvements de population des régions rurales vers les villes ou vers le Pakistan (où quelque 60.000 personnes seraient entrées clandestinement pendant la seule période comprise entre octobre et novembre 2001).
La Chine, avec une réduction de 76 millions du nombre de personnes sous-alimentées entre 1990 et 1999, enregistre un résultat très positif lié à une croissance économique comparable à celle qu'avait connue l'Asie du Sud-Est au cours des deux décennies précédentes.
C'est en
Afrique subsaharienne que la proportion de la population touchée par la malnutrition apparaît la plus importante. Elle représenterait en Afrique centrale, orientale et australe 44 % de la population totale. La sécheresse a plus particulièrement frappé la partie orientale du continent et notamment l'Ethiopie et le Kenya (1999-2000), tandis que des inondations catastrophiques ruinaient au Mozambique les modestes progrès économiques enregistrés depuis la fin de la guerre civile de 1992. De même, en 2000, deux cyclones d'une rare violence se sont abattus sur Madagascar, entraînant la destruction de 200 000 hectares de superficies cultivées et des pertes considérables, non seulement pour les cultures vivrières, mais aussi pour les cultures d'exportation de premier plan telles que le café, la vanille ou le clou de girofle.
Les calamités naturelles n'ont qu'une part de responsabilité dans la situation alimentaire critique de nombreux pays. Les conflits et les guerres civiles, maux récurrents de l'Afrique, ont un poids déterminant dans la dégradation des conditions de vie. Ainsi, au Sierra Leone, plus d'un million de personnes déplacées dans les secteurs contrôlés par les rebelles demeuraient, à la fin de l'année 2000, inaccessibles à toute aide humanitaire. Les déplacements de population en Angola après 25 ans de guerre civile (2,7 millions de personnes) et au Congo (16 millions de personnes) sont à l'origine de l'augmentation de la malnutrition et des maladies. La République démocratique du Congo est le pays qui a d'ailleurs connu la dégradation la plus significative de sa situation alimentaire au cours des dix dernières années, avec une augmentation de 35 % à 64 % du nombre de personnes sous-alimentées au sein de la population totale.
La paix revenue, les stigmates de la guerre perdurent, en raison notamment des mines enterrées pendant la guerre. Ainsi, en Erythrée, une grande part des réfugiés (1,5 million) qui ont fuit les meilleures terres pour l'Ethiopie voisine, hésite à réintégrer leur foyer du fait des mines.
L'Amérique latine, dont la situation alimentaire s'est améliorée au cours des dernières décennies, a connu cependant, récemment, des crises graves liées aux désordres naturels. L'Est du Salvador, le Nord du Nicaragua, le Sud du Honduras et le Sud-Est du Guatemala sont actuellement frappés par une sécheresse sévère qui a réduit de moitié les récoltes de maïs et de haricots rouges -deux produits qui constituent la base de l'alimentation de ces régions rurales. Au Salvador, les conséquences de la sécheresse se cumulent aux destructions provoquées par les deux tremblements de terre de janvier et de février 2001 qui ont particulièrement affecté les petits exploitants de café ; la suspension de la récolte a privé de ressources les ouvriers agricoles journaliers. Selon les estimations du programme alimentaire mondial, plus de 700 000 personnes seraient menacées de famine en Amérique centrale.
Ce rapide tableau permet de montrer que les racines de l'insécurité alimentaire sont profondes et nombreuses. Les
chocs climatiques apparaissent à l'origine de crises très aiguës, mais il mettent aussi en évidence la vulnérabilité des économies encore très dépendantes de la production agricole, frappée la première par les inondations ou les sécheresses. L'instabilité politique et les
conflits armés présentent des conséquences aussi graves que les calamités naturelles. Les premières victimes de la malnutrition se comptent au sein des personnes déplacées et, d'abord, de la population enfantine.
La sous-alimentation a pour arrière-plan
l'insuffisance de la croissance économique au regard de l'augmentation de la population. Symptôme le plus évident de la grande pauvreté, elle met en cause l'ensemble des facteurs du sous-développement.
Par ailleurs, il faut désormais prendre en compte l'impact de la progression dramatique du
sida sur l'évolution de la situation alimentaire de plusieurs pays. Près de 36 millions d'habitants de la planète sont infectés par le virus du sida et 95 % d'entre eux vivent dans les pays en développement. L'Afrique subsaharienne est plus particulièrement touchée, avec plus de 25 millions de personnes atteintes par la maladie (à titre d'exemple, au Botswana, le taux d'infection de la population est passé de 1 % à 35 % entre 1984 et 2000). Or, l'épidémie pèse principalement sur la force de travail. D'après la FAO, dans les 25 pays d'Afrique les plus affectés, 7 millions de travailleurs agricoles sont morts du sida depuis 1985. La force de travail pourrait subir un déclin de 10 à 25 % dans les dix pays les plus menacés. L'agriculture commerciale apparaît aussi touchée que les petites exploitations de subsistance. En outre, le poids croissant des dépenses de santé peut contribuer à la réduction des investissements productifs dans le domaine agricole avec, pour conséquence, une chute de la production alimentaire.
II. L'aide alimentaire en question
Le constat de l'augmentation du nombre de personnes sous-alimentées dans la plupart des pays en développement invite à s'interroger sur l'efficacité des moyens d'action mis en oeuvre par la communauté internationale.
L'aide alimentaire est versée, d'une part, par les Etats les plus riches, sur une base bilatérale, dans le cadre des engagements fixés par la convention de Londres, d'autre part, sur une base multilatérale, principalement par le
programme alimentaire mondial (PAM) institué en 1961. Le PAM a pour vocation essentielle de fournir l'aide alimentaire d'urgence et l'appui logistique nécessaire (70 % des ressources du PAM) ainsi que de mettre en oeuvre des projets de développement destinés à prévenir les crises alimentaires. En outre, en collaboration avec la FAO, le PAM doit assurer la coordination de l'action de toutes les institutions du système des Nations unies pour la sécurité alimentaire. Le budget repose sur des contributions volontaires d'environ trois milliards de dollars pour trois ans. Les Etats-Unis, la Communauté européenne, le Japon, le Canada et les Pays-Bas constituent les principaux contributeurs.
A. La baisse en volume de l'aide alimentaire
Depuis 1993, l'aide alimentaire a chuté dans des proportions considérables: elle est en effet passée de 10 millions de tonnes de produits alimentaires en 1993 à 2,63 millions de tonnes en 2002. Parallèlement, la part de l'aide alimentaire dans le commerce international décline depuis trois décennies: ainsi, l'aide en céréales représente moins de 4 % du commerce international dans ce secteur, contre 18 % dans les années soixante.
La réduction des besoins ne saurait évidemment suffire à expliquer cette évolution qui résulte de trois facteurs conjugués: la baisse globale des budgets d'aide publique au développement, la réorientation de l'aide vers des opérations d'urgence et, enfin, le nouveau contexte économique international lié à la libéralisation des échanges. En effet, la réduction des aides aux exportations, consécutive à l'accord agricole de Marrakech dans le cadre du GATT, a conduit à mettre un terme à l'écoulement des excédents à grand renfort de subventions vers des pays tiers.
Le mouvement de libéralisation s'inscrit dans un contexte récurrent d'instabilité des cours qui constitue une menace pour l'approvisionnement des pays déficitaires. L'aide alimentaire ne permet pas de corriger ces fluctuations dans la mesure où sa disponibilité varie dans le sens inverse des prix : elle est abondante lorsque les prix sont bas mais diminue quand les cours s'élèvent.
B. Une aide déterminée en fonction des besoins des pays en développement ou des intérêts des bailleurs?
L'aide varie non pas en fonction des besoins des pays en difficulté mais du niveau des excédents agricoles des pays riches. Elle apparaît donc principalement commandée par les besoins de régulation des marchés: l'aide alimentaire des États-Unis représentait 6,2 millions de tonnes en 1987 lorsque les cours avaient chuté et 2,8 millions de tonnes, dix ans plus tard, alors que les prix avaient atteint un sommet.
En outre, l'aide présente des enjeux commerciaux d'importance: elle peut en effet permettre au pays qui l'accorde de s'ouvrir de nouveaux marchés en modifiant les habitudes alimentaires et les circuits de distribution et contribuer ainsi au développement ultérieur des ventes.
Au-delà de la satisfaction des besoins d'urgence, l'aide alimentaire risque à moyen terme de désorganiser le système de production local et créer une dépendance à rebours de l'objectif d'autosuffisance alimentaire.
Les enceintes internationales ont longtemps fait primer les considérations de marché sur l'intérêt des pays en développement. Ainsi, le Comité consultatif sur la question des surplus avait été créé à Washington en 1954 par la FAO dans le souci d'éviter que les livraisons de produits alimentaires aient un impact négatif sur le commerce des pays traditionnellement exportateurs.
La première convention de l'aide alimentaire mise en oeuvre par le Conseil international des céréales fixait des engagements globaux minimaux des pays exportateurs. Le dispositif, conçu dans les années soixante, répondait aux préoccupations liées à un marché structurellement excédentaire. Renégocié en 1986 puis en 1995, il a été utilisé notamment par les États-Unis pour contourner les engagements souscrits à Marrakech en matière de subventions à l'exportation. Le nouveau texte, conclu en 1999, s'efforce de conjurer les écueils des accords précédents.
III. La nouvelle Convention de Londres: des adaptations positives au dispositif actuel
A. Des engagements plus souples
La convention fixe, à l'instar des textes auxquels elle succède, des engagements quantitatifs. Elle introduit cependant une innovation en permettant de leur ajouter des engagements exprimés en valeur. Tel a été le choix de l'Union européenne (1.320.000 tonnes équivalent blé et 130 millions d'euros). En outre, l'ensemble des engagements de chacun des contributeurs (quantitatifs et, le cas échéant, ceux estimés en valeur) peuvent faire l'objet d'un coût estimatif total. L'estimation en valeur permet de prendre en compte les coûts de la logistique de l'aide alimentaire et donc les coûts de transport.
Par ailleurs, la liste des produits éligibles à l'aide alimentaire a été étendue.
Dans l'ensemble, les engagements fixés par la convention apparaissent stables par rapport à ceux définis par le texte de 1995. (...)
Indépendamment de la quote-part française à l'aide fournie par l'Union européenne, l'effort consenti par la France au titre de la convention porte sur un contingent de 200 000 tonnes d'équivalent blé comparable à l'engagement précédent au titre de la convention de 1995.
B. Le souci d'une meilleure prise en compte des intérêts des pays bénéficiaires
La convention réitère l'obligation, déjà fixée par l'accord de 1995, de ne pas lier l'aide alimentaire à des exportations commerciales de produits agricoles. Le nouveau texte élargit le champ de cette disposition aux exportations d'«autres marchandises et services à destination des pays bénéficiaires ».
En outre, le texte prévoit, dans un nouvel article, que les contributeurs devront s'efforcer d'acheter les produits dans les pays bénéficiaires ou auprès d'autres pays en développement afin de promouvoir le développement agricole.
Par ailleurs, si, comme le texte de 1995, la Convention prévoit que l'aide alimentaire peut être faite sous forme de dons, de ventes contre monnaie du pays bénéficiaire ou de ventes à crédit, elle précise toutefois pour la première fois que les dons devront contribuer au moins à
80 % de l'aide totale. L'aide sous forme de crédits était largement utilisée par les États-Unis et le Japon.
Enfin, d'une manière générale, la nouvelle convention attache une plus grande importance aux intérêts propres du pays bénéficiaire. Non seulement elle reprend l'objectif d'une planification de l'aide afin que les pays bénéficiaires soient à même d'en tenir compte dans leur programme de développement mais elle prévoit également que dans les situations d'urgence, l'aide devra tenir compte des « objectifs à plus long terme des pays bénéficiaires ». Enfin, l'accent est également mis sur la nécessité d'une plus grande
coordination entre les donateurs : consultation au niveau régional ou au niveau du pays bénéficiaire pour définir une approche concertée de l'aide, voire élaboration de plans d'action communs pour les pays prioritaires, si possible sur une base pluriannuelle.»
Sénat français - Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
Rapport (n° 299) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention de Londres relative à l'aide alimentaire. Session ordinaire de 2001-2002. Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 mai 2002. Rapporteur: Guy Penne