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Le besoin comme fondement de la gouvernance

Gilles Paquet

Un économiste influent prend le risque de dénoncer la rhétorique des droits et soutient qu'il faut revenir à l'étude des besoins pour établir les politiques publiques.

«L un des grands défis auxquels font face les spécialistes de finances publiques est celui d'établir des priorités légitimes entre divers types de dépenses quand les ressources disponibles sont limitées et insuffisantes pour couvrir tous les services publics considérés comme désirables. U n certain nombre de principes, normes et critères ont été proposés pour guider ces choix. Certains ont mis 1 accent sur les droits individuels, d'autres sur les préférences collectives. Toutes ces justifications en sont venues à remplacer la traditionnelle notion de besoins qui a été jugée trop floue.

Les systèmes de mesure en usage restent cependant tous d'une valeur incertaine1 . Ils servent bien les caprices des politiciens qui peuvent en faire bon usage pour rationaliser tous leurs choix, et leurs contraires. En fait, on peut généralement dire que les choix en finances publiques sont des rationalisations qui utilisent la norme qui sied, et la changent aussi souvent que nécessaire. C'est donc une rationalité politico-électorale qui semble présider : l'« argent neuf » que les gouvernements jettent sur la table à l'approche des élections ne vient le plus souvent qu'enrichir les postes de dépenses qui ont le plus de chance de séduire les citoyens qui choisissent de voter — forts de leurs seules créances. Sommes-nous condamnés à de tels ânonnements en démocratie ? Au cours des années, ma réponse à cette question a évolué.

D'abord, j'ai cru qu'on pouvait proposer une réponse technique à ce questionnement. Plus tard, j'en suis arrivé à penser qu'il fallait se contenter d'une réponse éthique. Plus récemment, encore, j'en suis arrivé à la conclusion qu' il ne fallait pas exclure la réponse technique, mais qu'on devait d'abord s'imposer un détour métaphysique et ancrer cette réponse technique dans un usage plus pragmatique et plus restreint de la notion de besoins essentiels définis de manière plus étroite par reconstruction et prospective. « La politique présuppose l'éthique et cette dernière appelle en retour une métaphysique », écrit Jean-Pierre Dupuy dans sa Petite métaphysique des tsunamis.

C'est que, avec le temps, il est devenu de plus en plus clair que les expériences d'intervention gouvernementale devaient se faire avec prudence, précaution et modestie parce qu'elles peuvent tout au plus contribuer à réparer des pathologies graves, bien caractérisées et localisées. Quand les politiques prétendent intervenir de manière très fine dans des dynamismes sociaux complexes qu'ils comprennent mal, et au nom d'impératifs ronflants comme la paix et la lutte contre la pauvreté, le plus souvent ces interventions donquichottesques tournent à vide quand elles n'engendrent pas des effets pervers plus importants que les effets bénéfiques prévus2.

Donc une réponse technique est possible mais à trois conditions : détour métaphysique, tour pratique par une approche reconstructive, et décomposition des grands problèmes en objectifs mieux circonscrits.

Je voudrais ici d'abord expliquer pourquoi une métaphysique de l'avenir est nécessaire, et suggérer que ce qui fait difficulté, c'est « l'orgueil métaphysique de l'humanité moderne », qui ravale tout au niveau de « puzzles » dont on prétend avoir la clé. Dans cette perspective, « l'avenir est notre extérieur, le levier qui doit nous permettre de nous élever au-dessus de nous-mêmes et de découvrir un point de vue d'où nous pourrons contempler l'histoire de notre espèce et, peut-être, lui donner sens 3». Ensuite, je voudrais montrer qu'en politique publique i l s'agit moins de poursuivre de grands idéaux que d'éliminer les pathologies : savoir se contenter d'empêcher que se produise quelque chose d'indésirable est la règle d'or.

Mais même pour faire ce peu, i l faut, premièrement, faire clairement la différence entre savoir et agir — l'un n'entraîne pas obligatoirement l'autre, et l'un et l'autre réclament souvent des déclencheurs différents — et, deuxièmement, travailler comme les dentistes à des interventions bien circonscrites. Il faut, ensuite, partir de la notion de besoins et du principe de préséance pour définir les priorités ; pour y arriver i l faut encore aller au-delà de la discussion vers le registre de la reconstruction, qui est un registre ultérieur à l'argumentation4 . Enfin, i l faut utiliser les moyens d'enquête de type recensements et simulations pour établir quelles interventions vont satisfaire les besoins de base — essentiels — à la Braybrooke.


Retour aux besoins


En fait, deux chantiers dans lesquels j'ai travaillé dans les années 1960 m'ont convaincu que, quand des réalités inexorables, ancrées dans la démographie par exemple, sont invoquées, elles créent un avenir indéniable, entrent avec effraction dans les institutions, et réussissent à mettre en visibilité les besoins incontournables. Il y a évidemment danger d'errer dans la détermination des besoins par des techniques d'approximation, et l'usage de ces techniques « objectivantes » à la Braybrooke. Mais cette approche mise sur des bases de données de type recensements et sur des simulations qui permettent de débusquer les effets de politiques publiques composites appliquées en tout ou en partie à des souspopulations différenciées selon des protocoles divers. Configurées et reconfigurées au f i l des simulations et des expériences, les politiques ainsi concoctées ont le mérite de se construire par expérimentation, par approximations successives, par apprentissage. Et ces techniques permettent l'élaboration de politiques à partir de la définition des besoins'de base, des minima auxquels i l faut viser, de ce qui est essentiel pour dénouer l'imbroglio, en plus de pouvoir jouer sur les configurations de groupes et le calibrage des leviers, etc., pour en arriver aux arrimages les moins mauvais.

Ces besoins plus ou moins grossièrement définis paraissent suffisants pour guider des stratégies qui se contentent de vouloir éviter le pire, empêcher que se produisent les choses les plus indésirables. Voilà qui ouvre la voie à un bon usage d'une éthique prospective et reconstructive. Sans ce futur inexorable, les effets toxiques des pathologies se dissolvent, et sans l'analyse reconstructive, les besoins auxquels i l est crucial de répondre perdent leur acuité et leur préséance, un élément central du point d'ancrage des choix politiques disparaît. Les normes utilisées usuellement par les gouvernements en démocratie pour déterminer les priorités d'action n'intègrent pas clairement et formellement l'avenir dans leur compréhension sauf d'une manière fort générale ou purement rhétorique1 9 . Il manque aussi le plus souvent une reconstruction qui cherche vraiment à définir les pathologies majeures qui jettent de l'ombre sur l'avenir, et à déterminer le type d'expérimentations et de prototypes  tion susceptibles de s'attaquer au coeur du problème, aux besoins prioritaires. Voilà qui fait que les motivations à agir sont faibles.

Blocage supplémentaire : la notion de besoin et l'idée même de vouloir s'assurer s'il y a besoin ont été honnies dans les dernières décennies sous prétexte qu'elles feraient violence à la « dignité » de ceux qu'on met ainsi au test. Un demi-siècle d'endoctrinement par les droits a fait de la notion de besoin presque une insulte. Pourquoi vérifier s'il y a besoin puisque j'y ai droit ? C'est seulement au prix d'une certaine dépersonnalisation, de la révélation des besoins par l'approche reconstructive, que ce système de mesure devient tolerable aux « progressistes ». Voilà pourquoi le protocole suggéré par Braybrooke est intéressant : il redonne leur centralité aux besoins sans nécessiter l'indignité d'une évaluation individuelle.»

 Notes

1. Des principes comme l'utilitarisme primaire ( choisir l'intervention qui fait le plus grand bien au plus grand nombre ) ou la règle de Pareto ( augmenter le mieux-être pour une personne sans réduire celui de qui que ce soit d'autre ) occultent la question de la distribution et sont d'une utilité pratique fort limitée.

2. H. S. Gordon, « The Political Economy of Big Questions and Small Ones »>, Canadian Public Policy, vol. 1, n° 1, 1975, p. 97-106. 3. J.-P. Dupuy, Petite métaphysique des tsunamis, Paris, Seuil, 2005, p. 29 et 106. 4. J.-M. Ferry, L'éthiquereconstructive, Paris, Cerf, 1996, p. 111. 5. Ce protocole est défini de façon générale par Braybrooke mais se prête a diverses extensions. Il construit sur un principe de préséance des besoins de base sur les préférences et choisit l'intervention qui satisfait les besoins de base

 3. Jean-Pierre Dupuy, Petite métaphysique des tsunamis, Paris, Seuil, 2005,p.29 et 106

 

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