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    Dossier: Administration publique

    Réflexions en bordure de l’autoroute 13

    Stéphane Stapinsky

    Un sujet occupe les tribunes médiatiques québécoises depuis quelques jours déjà. Je parle ici du “cafouillage” (le mot est de Philippe Couillard lui-même) politico-administratif entourant le non-déneigement de l’autoroute 13 à Montréal, le soir et la nuit de la nouvelle « tempête du siècle».

    Je ne veux pas renchérir sur ce qu’ont déjà dit de nombreux commentateurs au sujet de l’attitude des deux ministres concernés par la situation : Martin Coiteux et Lucien Lessard. Depuis le début, ils semblent visiblement dépassés par les événements. Ce qui est consternant mais n’atténue en rien leur responsabilité dans le dossier.

    De partout, on appelle à la démission du ministre Lessard. On suppute sur le nombre de jours qu’il lui reste à la tête de son ministère. Mais nous ne sommes pas à l’époque de Louis XIV. Philippe Couillard n’est pas le Prince de Condé, ni Lucien Lessard Vatel. Il n’est pas du tout certain que sa précieuse tête ministérielle finisse par tomber. Pour des faits bien plus graves, d’autres, notamment lors de la crise des commandites, n’ont jamais été inquiétés. Il faut dire que nos hommes politiques n’ont pas le même sens de l’honneur que nos ancêtres. Ils ont plutôt le réflexe de s’accrocher à leur poste, tout en se déchargeant de leurs négligences sur des subalternes «incompétents». Le ministre Lessard a ainsi déjà pointé du doigt l’entrepreneur privé chargé du déneigement. Une sous-ministre du MTQ a aussi été mise sur la touche. Des policiers de la SQ ont été sanctionnés, un camionneur arrêté. Et ce n’est sans doute que le début.

    Je n’ajouterai pas non plus à ce que bon nombre de commentateurs ont dit au sujet du ministère des Transports, de sa culture du secret, de ses procédures lourdes et bureaucratiques («la prise de décision du ministère dans des situations comme le blizzard de mardi et mercredi repose sur un processus qui comporte non moins de 94 étapes selon la gravité de l'événement.»). De la SQ aussi, de la direction des mesures d’urgence, de la ville de Montréal, etc. De la part de toutes les parties en présence, les lacunes en matière de coordination, de transmission de l’information et d’intervention (de toutes natures), furent criantes et accablantes.

    Comment a-t-on pu ne pas voir venir les choses?

    Cette tempête, dont on disait qu’elle allait être exceptionnelle, a été annoncée près d’une semaine à l’avance par des services comme Météomédia. Certes, la météo n’est pas une science exacte. Mais, les jours passaient et la prévision restait inchangée. J’en ai tenu compte en planifiant mes propres déplacements. Comment des administrations aussi bien informées (me semble-t-il) que les ministères des Transports et de la Sécurité publique ont-ils pu ne pas en tenir compte elles aussi ? La meilleure preuve de cette impréparation, c’est, comme le rappelle Paul Journet, que la division de la Sécurité civile du ministère de la Sécurité publique n’a pas juger bon de créer une cellule de crise avant la tempête. C’est, pour prendre les mots de Journet, comme si le « chef d’orchestre» avait été absent le soir de la représentation. Si une telle cellule de crise avait été constituée, nul doute que l’issue de cette journée aurait été bien différente.

    L'alerte n'ayant pas été donneé, les unités administratives impliquées ont alors réagi, face au chaos qui s'installait, comme les diverses parties d’un corps sans tête... Chacune fonctionnait (partiellement) en vase clos, isolée des autres, abandonnée à elle-même. L’information ne circulait que de manière parcellaire et incomplète (quand elle circulait) et n’atteignait pas toujours le bon destinataire.

    Pourtant, on le sait, les officines gouvernementales sont remplies d’experts, de gestionnaires et de spécialistes de diverses disciplines qui sont à même de réfléchir à tous les scénarios possibles en cas de crise, de produire des documents, d’organiser des rencontres entre intervenants d’un même secteur, etc.. Des événements passées, comme la crise du verglas, nous ont enseigné que nous n’étions pas à l’abri de catastrophes importantes. Comment a-t-on pu «choker» de la sorte, pour prendre un anglicisme?

    Ces normes bureaucratiques qui imprègnent notre travail et nos vies

    Étrangement, en dépit de ces experts et de cette préparation, c’est comme si on n’avait pas su envisager l’imprévisible, comme si on avait cru impossible l’apparition d’un cygne noir... Comme si on avait pris pour acquis que ce serait une tempête ordinaire, que les tempêtes catastrophiques sont trop rares pour qu’on puisse sérieusement penser que celle-ci en serait une.

    N’ayant pas su concevoir que l’improbable survenait alors, chacun a joué sa partie habituelle dans le scénario de la pièce. On faisait en sorte d’agir comme si cette tempête était une tempête «ordinaire». Les ministres dormaient du sommeil du juste. Les déneigeurs déneigeaient comme d’habitude, sans équipement supplémentaire, les policiers continuaient à donner des contraventions. Chacun agissait en fonction de sa «description de tâche», en ne sortant pas des clous... Pendant ce temps, les choses empiraient.

    À quel point nos comportements, le fonctionnement de nos organisation sont imprégnés de normes bureaucratiques est une chose qui me sidère.

    Le Journal de Montréal nous a appris, je le mentionnais plus haut, que la prise de décision du ministère dans des situations d’urgence repose sur un processus qui comporte 94 étapes. 94 étapes... Comme on le sait, tout a déraillé, car l’interrupteur actionnant le mécanisme de ces 94 étapes n’a jamais été actionné. En vérité, le brouillard a régné au plus haut échelon. Ce qu’est une situation d’urgence, «le MTQ admet ne pas le savoir hors de tout doute. ‘’D’un point de vue gouvernemental, il n’existe pas de balises qui permettraient au ministère de paramétrer la définition et l’application de la notion d’urgence. En ce sens, il faut innover’’, écrivent les fonctionnaires.» Toute ce processus bureaucratique en 94 étapes, si rassurant pour nos autorités politiques, reposait en vérité sur un vide essentiel...

    Autre exemple qui parle de lui-même. A propos du contrat du déneigeur privé, Radio-Canada rapporte ce qui suit:

    « Selon les documents d'appels d'offres, l'entreprise devait s'assurer qu'il y avait un maximum de 7 centimètres de neige sur la chaussée durant l'heure de pointe et un maximum de 5 centimètres de neige à compter de 18 h 30.

    Or, selon nos sources, il y en avait davantage lorsque les deux camions se sont immobilisés sur l'autoroute. Une information que confirme Jean-François Sylvestre, du Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec.

    ‘’C'est environ 8 centimètres dont on nous parlait parce que les patrouilleurs étaient déjà là sur le côté nord de l'autoroute. Ce qu'on a su de l'interne du ministère des Transports, c'est qu'ils auraient dû sortir. Ils auraient même dû sortir d'avance ‘’, poursuit M. Sylvestre.»

    Il y a, dans ce passage, quelque chose de surréaliste. Qu’on en vienne à faire dépendre telle ou telle intervention des déneigeurs d’un ou deux centimètres de neige de plus ou de moins est proprement stupéfiant. Il y a là une prétendue objectivité, un fétichisme du nombre qui déconcertent. Mais pourquoi 7 ou 8 centimètres? Pourquoi pas 6? Qui a choisi cette quantité de neige? Et qui en détermine la mesure? Le ministère? Météomédia? Environnement Canada? Quelle place est laissée aux situations imprévues dans le cadre de tels contrats qui ont la prétention de tout prévoir mais ne le peuvent évidemment pas? Quelle place laisse-t-on au jugement du travailleur qui est sur place? Quelle place est réservée au bon sens? Une place sans doute assez minime, car l’entrepreneur pourrait avoir des problèmes s’il dérogeait à la lettre du contrat.

    Dans ce plan en 94 étapes du MTQ, ce dont on a oublié de tenir compte, c’est qu’il est nécessaire, pour que les choses baignent dans l’huile, qu’il y ait, aux postes décisionnels stratégiques, des personnes responsables, capables de jugements et d’initiative, qui peuvent prendre la relève en cas de défaillance ou en cas de situation imprévisible, comme cela s'est produit le 14 mars 2017. De ce manque, le gouvernement libéral de Philippe Couillard porte ultimement la responsabilité.

    Et il ne faut pas compter sur la structure existante pour pallier cette lacune, pour s’«autoguérir». Car une organisation bureaucratique comme celle-ci tend plutôt à «châtrer» la capacité d’initiative des gens. Ceux-ci fonctionnent le plus souvent, et mot «fonctionnent» est bien à sa place, selon le script prévu, et rien de plus. Ils sont des rouages dans une machine, chacun à son poste, tout au long des 94 étapes... Et lorsque tout flanche, chacun en est réduit à jouer tout seul sa partie, sans vue d’ensemble, en essayant de minimiser les dégâts pour lui, en évitant surtout les initiatives intempestives.

    Dans tout ce bordel, ceux dont on a souligné l’excellence de l’intervention, ce sont «les pompiers de la caserne 64 de Lachine qui sont allés de leur propre chef voir si des gens avaient besoin d’aide» (Lise Ravary). Eux sont sortis du script, en courant le risque d'être blàmés. Eux ont su improviser. Eux ont su faire preuve de jugement et d’initiative en fonction de circonstances exceptionnelles. Eux ont agi comme des humains, non comme les engrenages une mécanique.

    En vérité, pour que cette soirée ait pu connaître un dénouement heureux, il aurait fallu être dans un de ces films d’action américains dans lesquels le héros (ici : fonctionnaire du MTQ ou policier de la SQ), au milieu d’une catastrophe, se tient debout et crie : «Appelez-moi tout de suite les dépanneuses. Déplaçons ces camions dès qu’elles arriveront. Ce n’est pas la procédure mais j’en assume toute la responsabilité face à mes supérieurs!»

    L’importance du service public

    Le chroniqueur Mario Dumont a apporté, dans un texte intitulé «Feu le service public», quelques perspectives intéressantes. Pour lui, cette crise est révélatrice de l’état des administrations publiques aujourd’hui au Québec. « Les gens des ministères se protègent les fesses en s’assurant que personne ne soit responsable de rien. Ils s’occupent bien de la collection (sic) collective. Ils implantent des processus internes pour leur ministère. Mais le service au public dans son sens le plus noble semble une notion passée de mode. (...) Nous avons eu, le temps d’une tempête, une démonstration d’une machine gouvernementale tournée vers elle-même et qui oublie le monde. Qui oublie les citoyens qui sont censés être sa raison d’être. Qui oublie ces citoyens qui payent son existence.»

    Mario Dumont a raison. Il ajouterait sans doute qu’une certaine pratique du syndicalisme tend souvent, hélas, à faire passer au second plan l’intérêt public pour privilégier le corporatisme de quelques-uns. C’est vrai là aussi.

    Mais il faut aller au-delà de ce constat. Qu’est-ce qui explique cette perte du sens du service public chez les employés de l’État? Il y a bien sûr des causes générales, l’individualisme, le matérialisme de nos sociétés, qui existent pour toutes les professions.

    Dans le cas des fonctionnaires, la conception néo-libérale de l’État a assurément contribué à ce qu’on pose sur eux un regard souvent assez négatif. Combien de fois les tenants de la droite économique nous rappellent-ils que les fonctionnaires ne servent pas à grand chose, qu’ils coûtent cher, que l’entreprise privée pourrait faire mieux à moindre coût?

    Mario Dumont, qui est un admirateur de Margaret Thatcher, ne doit pas passer sous silence la détestation qu’elle avait de la fonction publique dans son pays. «Elle méprisait l'éthique de la fonction publique, rappelle John Milbank, (...) et était soupçonneuse, d’une manière presque névrotique, de [toute entente ou institution] qui n’était pas basée sur un contrat traduisant certains intérêts, et qui, de ce fait, devait avoir été établie secrètement sous l’emprise d’une cabale fermée et complaisante. » Pour ma part, je déplore la vision de Thatcher en cette matière.

    Comment peut-on croire que le fait de gérer, de plus en plus, l’État comme une entreprise, n’ait eu aucune incidence sur la nature même du service public. Il faut vraiment être aveugle pour ne pas s’en rendre compte. Des notions comme la responsabilité, le travail bien fait, l’honnêteté, etc., sont devenus des mots creux dans nos organisation contemporaines. Ils sont remplacés par l’exigence de la performance, la nécessité impérieuse d’être rentable -- en étant productifs et en faisant entrer le plus d’argent possible dans les coffres de l’État.

    Les fonctionnaires sont devenus des employés comme les autres qui signent un contrat, remplissent un tâche et touchent un salaire. À l’instar du reste de la population, ils ne feront pas plus que ce qui est inscrit à leur contrat. (Bien sûr, je sais qu'il existe encore bon nombre de fonctionnaires qui accomplissent leur travail en ayant à coeur l'intérêt du public; je ne les oublie pas mais j'essaie ici de mettre en évidence une évolution survenue récemment). On peut le déplorer, mais c’est nous qui avons laissé s’accomplir, sans réagir, cette transformation de l’État et de ses objectifs. Mario Dumont évoque cet exemple qui dit tout : « Pendant ce temps, un policier de Montréal donne une contravention à un chauffeur d’autobus dont le véhicule est enlisé dans la neige. Celui-ci entravait la circulation. Pathétique? Manque de jugement? Pas si simple que ça. Si le policier pense aux contraventions dans une soirée aussi périlleuse, c’est forcément parce que ses supérieurs lui enfoncent dans la tête l’extrême importance de ces précieux papiers qui font rentrer de l’argent. Dans les postes de police, on fait plus de discours de motivations à propos des tickets qu’à propos de la notion de service à la population.»

    La privatisation des services publics : un sérieux avertissement

    Une autre leçon que nous pouvons tirer de cette soirée et de cette nuit funestes : contrairement à ce que claironnent les tribuns de la droite économique, l’entreprise privée n’est pas une panacée.

    Plusieurs commentateurs (surtout de droite) ont profité de ce triste événement pour dénoncer la bureaucratie de l’État. Ce serait la faute aux fonctionnaires, aux procédures lourdes et complexes, etc. Je ne nie pas que cette critique des excès de la bureaucratie soit souvent justifiée. Elle ne dit cependant pas tout. Ce que cette soirée désastreuse nous révèle, c’est qu’il n’y a aucune garantie que l’entreprise privée, en cette matière, soit plus efficace le secteur public.

    Dans ce fameux tronçon de l’autoroute 13, au moins deux firmes privées ont joué un rôle de premier plan dans la séquence des événements : 1) la compagnie de déneigement (Roxboro Excavation); 2) les deux camions, dont l’un, mis en portefeuille, qui bloquait la voie.

    Le déneigeur était un sous-traitant du MTQ. Nous avons appris par la suite qu’il était aussi un important bailleur de fonds du Parti libéral. L’avenir nous dira si l’octroi de ce contrat comporte des irrégularités. Ce n’est pas ici notre propos d’en discuter.

    Dans un premier temps, Radio-Canada nous apprenait que « Le contrat [avec l'entrepreneur] ne comprendrait pas de ‘’clause tempête’’, ce qui veut dire que Roxboro n’a pas l’obligation de mettre des effectifs supplémentaires au-delà de ceux prévus en fonction du nombre de centimètres.» Cette information, à ma connaissance, n’a pas été reprise par la suite.

    Plus tard, le ministre Lessard, de manière quelque peu contradictoire, révèle que «l'entreprise n'aurait pas respecté certains de ses engagements contractuels. ‘’De toute évidence, il [l'entrepreneur] n'a pas répondu à la demande de fournir le nombre de camions nécessaire.’’»

    Certains se demandent si le fait que l’entreprise ait soutenu financièrement le Parti libéral aurait pu faire en sorte qu’un contrôle moins strict aurait été exercé sur la qualité de son travail. Rien ne permets, à ce stade, de le supposer. Mais poser de la sorte le problème, c’est, à mon sens, passer à côté de l’essentiel.

    Non, dans le cas présent, c’est la simple logique économique, capitaliste, qui a joué. L’entreprise entend maximiser ses gains en limitant le plus possible ses dépenses. Je ne serai pas surpris si on confirme que le nombre de camions a bel et bien été insuffisant ce soir-là. N’ayant pas eu de signal d'alerte clair du MTQ, l’entreprise aura considéré qu’il s’agissait d’une tempête «ordinaire» et aura agi en conséquence.

    On ne peut s’attendre, normalement, de la part d’un entrepreneur privé, à aucune prestation qui soit faite dans l’esprit du service public. Non, son seul but est de garantir ses profits en respectant la lettre du contrat (en théorie, du moins). Qu’un employé d’une firme privé outrepasse son mandat et fasse preuve d’initiative, il risque alors d’être sanctionné par ses supérieurs. Que les employés de la firme de déneigement n’aient fait, cette nuit-là, que le minimum, n’est donc guère étonnant.

    Pour leur part, les conducteurs des camions impliqués se sont conduits comme de bons petits fonctionnaires privés. Ils n’ont pas accepté qu’on déplace leurs véhicules afin de dégager la voie, car ils ne voulaient pas payer les frais de dépannage qu’on exigeait d’eux. Peut-être obéissaient-ils à leurs supérieurs, peut-être avaient-ils peur d'être sanctionnés par ces mêmes supérieurs. Il est évident qu’un arrangement aurait pu être trouvé plus tard afin de les rembourser. Le caractère exceptionnel des circonstances ne les a pas fait changer de position. Avec les conséquences que l’on sait.

    Alors, qu’en est-il de la place du secteur privé dans un secteur aussi névralgique? On sait que le gouvernement y a, depuis quelques années, de plus en plus recours.

    Pour le parti de gauche Québec solidaire, «donner nos routes aux soins des sous-traitants, c’est perdre le contrôle sur leur entretien et la sécurité. Ça fait des années que le MTQ subit un nivellement par le bas et est forcé de dépendre de la sous-traitance vers l’entreprise privée. Ce faisant, le gouvernement perd le contrôle des décisions et de la qualité des ouvrages publics.» Cet argumentation ne me paraît pas sans fondement.

    Christian Daigle, président du Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec (SFPQ), attribue «la sortie de route des deux camions, à l’origine de l’immobilisation de quelque 300 véhicules sur l’A13 sud, aux ratés de l’opération de déglaçage effectuée par Roxboro Excavation.» Il précise par ailleurs que les « portions d’autoroute qui étaient entretenues par [les] ouvriers [du MTQ] et les bretelles d’accès étaient bien dégagées ».

    Le MTQ apporte un autre son de cloche quant à la collaboration de l’entreprise privée. Il précise que «96,6 % des entrepreneurs en entretien hivernal ont bien répondu [à ses] exigences [...] en 2015-2016». Toutefois, le même ministère admet avoir remis «pas moins de 95 avis de réprimande à des sous-traitants ‘’pour des manquements ayant compromis la sécurité du public’’ ». Ce qui ne peut que nous laisser songeur.

    Conclusion

    Ainsi qu’on a pu le voir, bien des problèmes plus globaux qui tenaillent notre société se sont révélés en cette soirée du 14 mars. Dans l’avenir, le «cafouillage» des autorités lors de cette tempête pourrait constituer la matière de base d’une étude de cas pour de futurs étudiants en sociologie des organisations. Comment une structure techno-bureaucratique qui, en principe, avait tout prévu, établi des procédures, avait conçu des scénarios, a-t-elle néanmoins pu flancher au moment décisif. C’est peut-être que le remède choisi -- l’approche techno-bureaucratique -- aura aussi été le mal.

    En attendant la publication des divers rapports, enquêtes et autres postmortem promis par le gouvernement et les administrations impliquées, on continuera sans doute à s’étriper sur la place publique, à invoquer des excuses, à se renvoyer la balle, à désigner, au bas de l’échelle de préférence, d’autres boucs-émissaires. Espérons que, dans tout ce capharnaüm, on ne perde pas de vue l’essentiel, à savoir l’intérêt public.

    Date de création : 2017-03-21 | Date de modification : 2017-03-24
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