Enjeux
"A. Une production limitée au regard des perspectives prometteuses ouvertes par une demande dynamique
1. Une consommation en plein essor
En 1996, la consommation mondiale de caoutchouc naturel a augmenté de 3 % par rapport à 1995 et a dépassé 6,10 millions de tonnes. Les États-Unis figurent au premier rang des pays consommateurs (1 million de tonnes) suivis de l'Union européenne (850 000 tonnes), la Chine (810 000 tonnes en 1996, soit une forte hausse par rapport aux années passées), le Japon (714 000 tonnes) et l'Inde (558 000 tonnes). Compte tenu de l'évolution qui conduit les pays producteurs à utiliser pour leurs propres besoins une part croissante de leurs plantations, l'Asie représente désormais plus de la moitié de la consommation mondiale (Malaisie 337 000 tonnes, Thaïlande 160 000 tonnes, Indonésie 144 000 tonnes).
Trois facteurs principaux jouent en faveur d'une croissance de la demande dans les années à venir.
En premier lieu, même si l'industrie pneumatique absorbe encore plus des deux tiers de la production de caoutchouc naturel, la demande d'articles de protection liés à l'extension de l'épidémie du Sida (gants de protection et d'examen fabriqués en latex naturel, préservatifs...) constitue un facteur de soutien de la demande dont on peut craindre qu'il perdure encore à l'avenir.
En second lieu, le déplacement progressif de la demande de l'Europe vers l'Asie assure au caoutchouc naturel des débouchés à la mesure des perspectives de développement à moyen terme de la zone (Chine, Inde, Indonésie, Thaïlande et Vietnam notamment) malgré la crise actuelle.
Enfin, le caoutchouc naturel résiste très bien à la concurrence du caoutchouc synthétique. Sa part dans la consommation totale n'a cessé de progresser au cours des dernières années - 33 % en 1985, 35 % en 1990, 39 % en 1995 - sous l'effet d'une double évolution: le développement des pneus à carcasse radiale fabriqués avec une proportion plus forte de caoutchouc naturel et la montée en puissance d'une industrie de manufacture dans les pays producteurs de caoutchouc naturel.
Le poids respectif du caoutchouc naturel et du caoutchouc synthétique a connu de grandes variations depuis le début du siècle. En 1904, la firme chimique allemande Bayer offrait une récompense de 20 000 marks à qui parviendrait à fabriquer un équivalent du caoutchouc naturel pour moins de dix marks par kilo. Trois ans plus tard Fritz Hoffmann relevait le défi et obtenait la mise au point d'un caoutchouc synthétique dérivé du pétrole. Cependant le caoutchouc synthétique n'apparaît vraiment sur le marché que pendant les années trente. La demande progresse alors régulièrement (1,1 % de la consommation mondiale en 1934, 12 % en 1940) avant de connaître une véritable explosion au moment de la deuxième guerre mondiale : après l'invasion japonaise dans les principaux pays producteurs, les Etats-Unis parviennent dans un délai très court à couvrir l'ensemble de leurs besoins militaires par leur production de caoutchouc synthétique.
Cependant, après la guerre, le naturel retrouve provisoirement une primauté (67 % de la consommation en 1950) battue en brèche dès la décennie suivante : en 1979 le caoutchouc synthétique satisfait ainsi 70 % des besoins. Cette tendance s'infléchit de nouveau après 1980 même si le caoutchouc synthétique reste dominant en Russie (97 % du total), en Europe (70 %), aux Etats-Unis (68 %), au Japon (61 %) et même en Chine (52 %) -le caoutchouc naturel l'emporte en revanche en Malaisie (83 %) et en Inde (79 %). Ainsi, même si la remontée récente de la consommation observée depuis près de vingt ans ne s'inscrit peut-être pas dans un mouvement de longue durée, le caoutchouc naturel a su témoigner depuis un siècle de sa résistance par rapport à son concurrent synthétique.
Si la demande de caoutchouc naturel se présente sous les meilleurs auspices, l'offre apparaît quant à elle soumise à des facteurs contraignants.
2. Une production limitée
La culture de l'hévéa requiert des conditions climatiques particulières : une température moyenne de 25° et une pluviométrie annuelle comprise entre 1800 et 2500 mm.
L'offre de caoutchouc apparaît extrêmement concentrée ; trois pays assurent à eux seuls 70 % de la production : la Thaïlande (2 millions de tonnes en 1996), l'Indonésie (1,5 million de tonnes) et la Malaisie (1 million de tonnes). L'évolution favorable de la consommation impliquerait une extension des superficies consacrées à l'hévéaculture ainsi qu'une augmentation du nombre des travailleurs dans ce secteur.
Or, précisément, dans les trois principaux pays producteurs les perspectives de développement de l'hévéaculture apparaissent limitées en raison d'une part de la pression foncière et, d'autre part de la désaffection des saigneurs découragés par des conditions de travail très dures et les bas salaires. Naturellement une baisse prolongée des cours du caoutchouc (entre 1980 et 1986 et 1989 et 1993) peut encore accuser ces tendances. Ainsi, la place du caoutchouc en Malaisie -longtemps premier pays producteur- n'a cessé de décroître dans la mesure où les planteurs se sont progressivement reconvertis à la culture du palmier à huile considérée comme plus rémunératrice. Les cours ont de nouveau beaucoup baissé en 1997. Les productions en Thaïlande et en Indonésie risquent de connaître une évolution comparable à celle de la Malaisie.
Dans ces conditions, d'autres pays peuvent-ils assurer la relève ? L'Inde (540 000 tonnes) et la Chine (430 000 tonnes) représentent des producteurs importants mais ils utilisent la totalité de leur production pour leur consommation intérieure. La production pourrait également se développer au Vietnam et au Cambodge mais pas dans une mesure suffisante pour répondre aux besoins de la consommation mondiale.
Quant à l'Afrique dont la part reste faible dans la production mondiale (4,5 %), elle dispose d'un potentiel considérable encore peu exploité faute de capitaux. En effet, près de la moitié des 500 000 hectares plantés en hévéas en Afrique appartiennent à des planteurs villageois qui n'ont pas facilement accès au crédit. Par ailleurs, à la différence des pays asiatiques qui ont su imposer leur label, les Etats africains ne sont pas parvenus à mettre en place un système homogène de production avec un produit interchangeable présenté sous la même dénomination, produit selon des procédures identiques et soumis à un contrôle exercé par des laboratoires de référence. Cependant, à la suite de la dévaluation du franc CFA, la culture de l'hévéa offre la perspective de gains appréciables. Du reste, les sociétés hévéacoles ont trouvé rapidement des repreneurs dans le cadre des privatisations. Ce mouvement d'intérêt peut être illustré par le rachat, par le groupe indonésien Panwell de la société Hevecam à l'Etat camerounais. Par ailleurs, le groupe François Rivaud a récemment vendu des plantations d'hévéas situés à proximité de Kuala Lumpur et compte réinvestir ces fonds dans des plantations africaines.
Il n'en reste pas moins que pour l'heure l'Afrique demeure encore un producteur marginal. Dans ces conditions, le plafonnement de l'offre soulève des incertitudes sur l'évolution prochaine des cours. Or la stabilisation des prix du caoutchouc naturel intéresse producteurs et consommateurs, et en particulier, parmi ceux-ci, la France pour laquelle l'industrie de transformation du caoutchouc reste un secteur d'activité dynamique.
B. Une stabilisation des cours nécessaire pour favoriser la sécurité de l'approvisionnement
1. L'effet dissuasif de la baisse des prix sur la production
Depuis trois décennies, l'évolution du cours du caoutchouc naturel a connu quatre "pics": les deux premiers en 1973 et en 1979 inscrits dans le mouvement de renchérissement de l'ensemble des matières premières liées aux deux chocs pétroliers, les deux suivants en 1988 et 1994, propres au caoutchouc naturel, provoqués par une hausse de la consommation (augmentation de la demande d'articles de protection puis vigueur de la croissance aux Etats-Unis au moment même où l'offre de caoutchouc synthétique russe s'est raréfiée).
Cependant, sur le moyen terme, l'orientation des cours apparaît plutôt déprimée.
Les producteurs ont eu tendance dès lors à retourner vers des cultures plus rémunératrices telles que le palmier à huile. Or, compte tenu des investissements engagés, ces évolutions apparaissent difficilement réversibles.
Dans ces conditions, l'offre ne peut s'ajuster rapidement à une hausse de la demande. Ainsi, en Chine, la production n'a pu répondre à la forte hausse de la consommation observée en 1994-1995.
Une relative stabilité des cours ne constitue pas seulement une garantie pour les producteurs, elle représente également pour les industries consommatrices, une assurance contre une contraction brutale de l'offre de caoutchouc naturel. (...)
Un accord utile pour les producteurs comme pour les consommateurs
A. L'expérience positive des accords précédents
1. Une contribution à la stabilisation des cours
L'Organisation internationale du caoutchouc naturel a sans doute permis de contenir dans des limites acceptables les fluctuations du cours de ce produit pendant les vingt dernières années.
Il importe de rappeler d'abord les grandes lignes de l'organisation du marché du caoutchouc. Du reste, plutôt que d'un marché, il vaudrait mieux évoquer des marchés car il existe un éventail assez large de cotations officielles.
La première bourse du caoutchouc s'organise à Londres au début du siècle sous le nom de "Rubber Trade Association" (RTA). Elle apporte aux acteurs du marché la garantie d'une couverture financière des transactions quelle que soit la situation des parties contractantes au moment de l'exécution. Même si les cours de la place de Londres servent encore de référence aux intervenants du monde entier, l'influence de la RTA a décliné en raison de la création d'autres bourses plus proches des lieux de production en Asie du sud-est mais aussi de la baisse de la part de l'Europe dans la consommation mondiale de caoutchouc naturel. Aujourd'hui, seules les bourses de Tokyo et de Kobé au Japon et celles de Kuala Lumpur et de Singapour conservent d'ailleurs avec difficulté et pour un nombre restreint de qualités usuelles, un volume de transaction suffisant pour refléter la valeur réelle du prix du caoutchouc, au comptant ou au terme. La bourse de Singapour s'est longtemps distinguée (entre 1950 et 1990) par l'importance de son activité et l'avance acquise sur les pays limitrophes dans tous les domaines (libre circulation des capitaux, stabilité politique, modernité des équipements).
A l'instar des autres matières premières, les cours du caoutchouc peuvent obéir à des visées purement spéculatives. L'essor des marchés à terme a ainsi suscité, au-delà du cercle des professionnels du caoutchouc, l'intérêt d'opérateurs financiers. Ces derniers, principalement animés par la recherche de gains rapides, influencent les prix du marché, fixés ainsi pour une part non négligeable en fonction d'éléments étrangers aux déterminants fondamentaux de l'économie du caoutchouc.
C'est principalement contre des mouvements non maîtrisés de cette nature que les accords de produits, souvent impuissants à corriger des variations de grande ampleur liées aux fondamentaux de l'offre et de la demande, se révèlent utiles.
L'Organisation internationale du caoutchouc naturel (OICN) a été instituée lors du premier accord international de 1979. Depuis sa création, les interventions de l'OICN ont connu six phases successives :
- en
1982, la chute du cours -après une période de vive hausse entre 1979/1980- a été enrayée par la réalisation d'achats massifs (400 000 tonnes) par l'OICN ;
- la remontée des cours au-delà du prix supérieur d'intervention en
1983 a conduit l'organisation à revendre les quantités achetées l'année précédente et à favoriser ainsi un mouvement de repli ;
- en
1985, la nouvelle contraction des prix -au niveau du prix d'intervention inférieur- entraînait des rachats de quantités importantes ;
- en
1987, les interventions de l'OICN demeuraient en revanche impuissantes à endiguer la hausse des cours liée à la demande des produits de protection contre le sida ;
- de
1990 à 1993, l'Organisation a contribué à maintenir les cours au-dessus du niveau plancher prévu par l'accord ;
- en
1994, la reprise de la demande porte les prix au-delà du prix plafond fixé par l'accord sans que les ventes décidées par l'OICN permettent de contrarier cette tendance.
Dans l'ensemble, les interventions de l'OICN ont démontré une certaine efficacité et si elles n'ont pas corrigé les mouvements de grande ampleur, elles ont toutefois favorisé des périodes de plus grande stabilité des cours.
Ces résultats reposent sans doute sur le relatif consensus qui préside aux interventions de l'OICN. Ce consensus s'explique d'une part par l'adhésion aux accords successifs sur le caoutchouc naturel de tous les grands exportateurs et de la plupart des principaux importateurs et, d'autre part, par le coût limité des opérations de l'OICN.
2. Un coût d'intervention limité
En effet, l'Organisation a pour objectif, non de soutenir les prix, mais de les stabiliser : ils comportent ainsi une clause de révision des prix d'intervention en fonction des réalités du marché. Ce réalisme prémunit l'OICN contre les déboires rencontrés par exemple par l'accord sur l'étain, dont la banqueroute en 1985 a entraîné de graves difficultés sur les marchés à terme de Londres.
Par ailleurs, le caoutchouc ayant été acheté au plus bas et revendu au pus haut, la différence des prix a plus que couvert les frais de stockage et de gestion des stocks.
Il est d'ailleurs significatif que les Etats-Unis, souvent réservés vis-à-vis des mécanismes d'intervention sur les marchés, aient décidé d'adhérer à l'accord de 1995.
B. L'Accord international de 1995 sur le caoutchouc naturel
1. L'Organisation internationale sur le caoutchouc naturel
Depuis le premier accord de 1979, l'Organisation internationale du caoutchouc naturel est installée à Kuala Lumpur en Malaisie. Elle est placée sous l'autorité du Conseil international du caoutchouc naturel et dispose d'une structure administrative relativement légère dont l'effectif dépasse à peine une trentaine de personnes.
Le Conseil compte un représentant de chaque Etat membre. Il élit chaque année un président et un vice-président choisis alternativement parmi les Etats-membres des pays importateurs et des pays exportateurs (art. 11). Il se réunit une fois par semestre (art. 13).
Afin de préserver l'équilibre entre producteurs et consommateurs, les voix sont réparties également entre membres importateurs et exportateurs puis attribuées au sein de ces deux groupes en fonction du volume des importations ou des exportations observé pendant les trois années précédentes.
Parmi les producteurs, la Thaïlande, l'Indonésie, la Malaisie, le Sri Lanka et la Côte-d'Ivoire ont déjà ratifié le texte. Parmi les pays consommateurs, les Etats-Unis, le Japon et la Chine ont achevé les procédures de ratification. Au sein de l'Union européenne, l'Autriche, l'Irlande, les Pays-Bas, l'Espagne et la Suède sont également dans ce cas.
Le Conseil bénéficie du soutien d'une structure administrative dont la hiérarchie est constituée par un directeur exécutif, un directeur exécutif adjoint et le directeur du stock régulateur (art. 12). Il faut relever, pour s'en réjouir, la nomination d'un Français, en mai dernier, au poste de directeur exécutif adjoint de l'OICN.
Le coût de fonctionnement de cette organisation est assuré par un compte administratif alimenté par des contributions calculées proportionnellement à la part des Etats dans les importations ou les exportations mondiales de caoutchouc naturel. Ainsi, la France dotée de 56 voix au Conseil à l'heure actuelle, paie 6,5 % des contributions au compte administratif, soit un peu plus de 300 000 F en 1997. La Thaïlande, les Etats-Unis, l'Indonésie, le Japon, la Malaisie et la Chine figurent dans l'ordre décroissant parmi les principaux contributeurs de l'Organisation.
L'OICN comprend une autre source de financement, le compte du stock régulateur, alimenté dans les mêmes conditions que le compte administratif. Cet instrument constitue le principal moyen d'action sur les marchés.
2. Le seul accord de marché doté de réelles clauses économiques
Le compte du stock régulateur permet la constitution d'un stock de 550 000 tonnes de caoutchouc naturel (soit près de 10 % de la production mondiale annuelle) (art. 27).
Les interventions de l'OICN prennent en compte quatre niveaux de prix (art. 29) :
- un prix de référence révisé tous les ans en fonction des tendances du marché ;
- un prix d'intervention supérieur ou inférieur fixé au-delà ou en-deçà de 15 % du prix de référence : à ces niveaux, le directeur du stock régulateur de l'OICN peut, s'il le juge nécessaire, décider d'intervenir sur le marché ;
- un prix de déclenchement supérieur ou inférieur fixé au-delà ou en-deçà de 20 % du prix de référence : à ces niveaux, le directeur du stock régulateur n'a plus de marge d'appréciation. Il se doit d'intervenir pour tenter de stabiliser les prix ;
- au-dessus et en-dessous de ces niveaux, mais sans lien avec le prix de référence, les prix indicatifs supérieurs ou inférieurs fixent les limites qui ne peuvent être franchies par les prix de déclenchement lorsque le prix de référence est révisé à la hausse ou à la baisse."
Sénat français - Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
Rapport (n° 316) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord international de 1995 sur le caoutchouc naturel. Session ordinaire de 1997-1998. Annexe au procès-verbal de la séance du 25 février 1998. Rapporteur: Pierre Biarnès (reproduction autorisée par le site d'origine)