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Il n'y a pas de société qui puisse prospérer sans croyances dogmatiques, dit Tocqueville au tome deuxième de son ouvrage De la Démocratie en Amérique. Sans ces idées qui fondent l'action commune, il n'y a pas de corps social qui se forme: tant l'individu que la société ne peuvent agir sans recevoir un certain nombre de croyances toutes faites. Ces idées ont comme une vie autonome; elles marquent les époques; elles définissent l'horizon de sens d'une société.
Si loin qu'une société les mette hors d'atteinte de la critique, elles finissent souvent par changer. Quand soudain on s'aperçoit qu'elles ne sont plus telles qu'avant ou qu'elles ne suscitent plus l'adhésion, c'est qu'il y a eu rupture dans les mentalités, et souvent dans le cours de l'histoire. Ainsi, dans une société où l'on présume que l'action de l'État est mauvaise, ou sans nécessité, on ne se désole point de ce que l'État soit un nain, ou dépouillé de toute grandeur ou de tout rôle. Il en a été longtemps ainsi au Québec; il a fallu du temps avant que l'État québécois ne devînt nécessaire. Le Québec, ou plutôt, la société canadienne-française, se suffisait d'être une société sans État, remettant aux corps intermédiaires, dominés par l'Église, son sort spirituel et social, et à la puissance coloniale, son économie et une partie de son droit.
En l'espace d'une trentaine d'années, les mentalités au Québec sont passées de l'idée qu'on a tout à craindre de l'État à celle qu'on ne peut envisager de progrès et de prospérité sans lui. Pour prendre la mesure des changements survenus, nous pouvons comparer avec profit deux rapports importants dans l'histoire politique contemporaine du Québec:le rapport de la Commission royale d'enquête sur les problèmes constitutionnels de 1956 - le rapport Tremblay - et le rapport de la Commission sur l'avenir politique et constitutionnel de Québec de 1991 - le rapport Bélanger-Campeau. Le Québec, comme le reste du Canada d'ailleurs, a une prédilection pour les commissions publiques; il aime à confier à des représentants de son élite le soin de réfléchir sur son avenir collectif. Le Québec et le Canada ont contracté l'habitude de dialoguer - ou de faire la sourde oreille - par l'interposition de commissions d'enquête. L'histoire de la réforme constitutionnelle au Canada est jalonnée de commissions qui se répondent ou se réfutent mutuellement, parfois après de longs intervalles de silence. De même que le rapport Tremblay donnait la réplique aux rapports Rowell-Sirois et Massey (1), de même le rapport de la Commission sur le bilinguisme et le biculturalisme replaçait certaines des questions soulevées par le rapport Tremblay dans une tout autre perspective.
On se rappellera que la Commission royale d'enquête sur les problèmes constitutionnels fut créée à l'instigation de Maurice Duplessis en 1953. Désemparé par les conflits de compétence qui l'opposaient au gouvernement fédéral, Duplessis vit dans la création d'une telle commission le moyen de faire le point sur l'état des relations fédérales-provinciales et d'étayer par un discours élaboré ses vues autonomistes. On se souviendra également que la Commission compta parmi ses commissaires le juge Thomas Tremblay, monsieur Paul-Henri Guimont et le père Richard Arès et que messieurs Jean-Charles Bonenfant et François-Albert Angers agirent à titre d'experts auprès d'elle. Les commissaires déposèrent leur volumineux rapport en quatre volumes et onze annexes en février 1956.
D'aucuns voient dans la Commission Tremblay le signe d'un changement des mentalités, qui rompt avec la mentalité traditionnelle de méfiance à l'égard de l'État, et dans son rapport, les prémices de la révolution tranquille (2). Les recommandations des commissaires autorisaient sans doute cette conclusion, ainsi que le malaise avec lequel Duplessis les reçut et l'interdit de diffusion dont il frappa le rapport (3). Cependant, une relecture du rapport de 1956 nous donne à penser qu'il était loin d'être un manifeste pour la modernité, qui conclurait à la nécessité de l'État au Québec et qui en préfigurerait l'édification. En fait, le rapport livra l'une des justifications les plus sophistiquées du refus de l'étatisme dans l'histoire contemporaine du Québec. Il constitue le testament d'une époque, voire d'un ordre social sur le point de dépérir, dont les auteurs, inquiétés par l'inéluctabilité d'un futur menaçant, tentent de sauver les valeurs et les fondements contre les transformations agitant la société québécoise d'alors.
Les commissions Tremblay et Bélanger-Campeau, toutes deux créées pour légitimer la revendication du gouvernement du Québec à une plus large autonomie et définir sa position dans le champ de tir de la réforme constitutionnelle, ont également profité de leur mandat pour radiographier la société québécoise et en tirer quelques épreuves. Elles sont devenues chacune une tribune pour les experts, les régions et les associations professionnelles. À la lecture de leur rapport, nous pouvons dégager deux visions très différentes de la société québécoise.
Le premier voulut préserver à la fois un ordre constitutionnel - le pacte confédératif de 1867 - et un ordre social, qui garantissait aux corps intermédiaires la prééminence dans la société civile. Le deuxième a voulu changer l'ordre constitutionnel, quitte à le faire éclater, sans pour autant se soucier de la préservation de l'ordre social. Le premier se porta à la défense d'une société canadienne-française et chrétienne, c'est-à-dire spiritualiste, personnaliste et communautaire (4); il craignit la modernité et ses diverses manifestations: l'individualisme, l'instantanéité de la communication, la civilisation de masse, la raison instrumentale; et que l'État, appelé à la rescousse par la société aux prises avec les instabilités des cycles économiques, n'y prît prétexte pour élargir son champ d'action. Il rejette l'État libéral neutre, la social-démocratie et l'État administratif. Ni le droit positif, ni la science ne pouvaient à ses yeux disputer à la morale, au droit naturel et à la doctrine sociale de l'Église la prérogative de résoudre les questions d'éthique. Au pluralisme des valeurs, il préféra le pluralisme social et politique, qui répartit par degrés l'autorité politique dans toute la société civile au lieu de la concentrer dans l'État. Il adhéra sans réserve au fédéralisme politique, qu'il prolongea d'un fédéralisme plus englobant, le fédéralisme social.
Dans le rapport Bélanger-Campeau, on décrit (5), par contre, une société québécoise, distincte avant tout par sa langue. On y présente la société québécoise comme moderne, libre et démocratique, pluraliste et ouverte sur le monde, sans sentir la nécessité d'en faire la démonstration: la chose est acquise. Si l'on réclame l'instauration d'un nouvel ordre politique, c'est non pour sauvegarder un ordre des valeurs, mais seulement pour éliminer des sources d'instabilité qui nuisent au cours des affaires. On y envisage l'avenir du Québec sous un angle purement politique; le fédéralisme, parmi les deux options offertes - un nouveau partenariat constitutionnel ou la souveraineté - apparaît comme un choix d'opportunité.
La nouvelle élite laïque, qui a supplanté au cours de la Révolution tranquille la classe des clercs, a dirigé les travaux de la commission Bélanger-Campeau. S'y sont pressés les gens d'affaires, maîtres-d'oeuvre d'un capitalisme mixte, de hauts fonctionnaires, conservateurs de l'appareil public auquel le Québec doit son essor, des spécialistes des sciences sociales, concepteurs de programmes, et des juristes de droit public, constructeurs d'État.
La comparaison des deux rapports nous amène à dresser une première conclusion, significative pour l'évolution des mentalités politiques au Québec. À la différence du rapport Bélanger-Campeau, qui a réclamé un transfert massif de compétences d'Ottawa à Québec dans le but avoué que le gouvernement du Québec les exerce à la place du gouvernement fédéral, le rapport Tremblay posa les jalons d'un programme d'organisation sociale qui substitue à la centralisation des pouvoirs par le gouvernement central un fédéralisme social où l'État québécois s'ingère dans la société civile en cas de nécessité seulement. Les auteurs du rapport Tremblay aspiraient à plus qu'à étayer les revendications constitutionnelles du gouvernement Duplessis. Ils ambitionnaient aussi de dégager un principe d'organisation de la société québécoise, qui la mette à l'abri de la modernité et la justifie de la refuser.
La quatrième partie du rapport, notamment son chapitre II qui présente le fédéralisme comme un système d'organisation sociale, contient un ensemble de réflexions originales, qui détonnent avec le reste du rapport. Tout d'abord, la volonté de théoriser qui en transpire témoigne de ce que les commissaires, non contents de se confiner dans le mandat juridique de la Commission, sentirent le besoin de se doter d'un modèle d'organisation de l'ordre politique. Ce sont les fondements mêmes du droit et de l'autorité qu'ils tentèrent de définir. Ensuite, on y décèle l'influence de plusieurs courants d'idées d'origine européenne, preuve que les auteurs du rapport, pour soucieux qu'ils fussent de préserver la société canadienne-française de la modernité anglo-saxonne, n'hésitèrent pas à puiser dans plusieurs traditions intellectuelles, pas toutes françaises. On se tromperait en croyant lire dans la quatrième partie du rapport une simple réitération de la doctrine sociale de l'Église. Même si l'idée de fédéralisme social en est largement tributaire, comme de la scolastique, elle s'est appuyée également sur la théorie fédéraliste suisse (6), la pensée de Jacques Maritain, le personnalisme français, le jusnaturalisme germanique et la philosophie politique britannique (7). Il est vrai que la réflexion des commissaires répondait à la situation particulière du Québec d'alors, qui entrait abruptement dans l'ère post-industrielle; il est vrai aussi qu'à leur réflexion faisait écho celle engagée en Europe depuis plusieurs décennies sur la subsidiarité, c'est-à-dire sur les justes limites de l'intervention de l'État dans la société.
Voyons maintenant les tenants et aboutissants de cet ambitieux programme. Il repose essentiellement sur l'idée de fédéralisme social, par opposition au fédéralisme politique, qui est une simple formule d'association entre États. Le fédéralisme social est un principe d'organisation de la société qui sert de rempart contre la centralisation politique et l'individualisme. Il postule un pluralisme de la vie sociale, en ce sens que la société serait constituée d'un réseau ordonné de corps, intermédiaires entre l'individu et l'État, qui rayonnent en cercles concentriques autour de la personne. Chaque corps a son domaine d'action, sa personnalité, sa finalité; il est capable d'auto-organisation. Toute l'ordonnancement de la société demeure néanmoins subordonné à l'idée du bien commun; chaque corps, s'il agit dans les bornes et pour les fins conformes à sa nature, en poursuivant son bien propre, travaille en fait pour le bien commun. C'est la version collectiviste de la main invisible d'Adam Smith. Tout ce système n'entre en action qu'avec l'idée de subsidiarité, élaborée par la doctrine sociale de l'Église. Ce principe d'organisation, qui sert à départager les responsabilités sociales, pose que l'État doit seconder la société civile dans l'accomplissement de ses responsabilités, non s'y substituer sans nécessité. Le rapport Tremblay définit la subsidiarité comme suit:
«[...] à l'égard des individus et des groupements inférieurs, toute collectivité doit se contenter d'exercer une fonction supplétive et subsidiaire, et se garder de faire à leur place ce qu'ils sont capables de faire eux-mêmes, soit individuellement soit associés entre eux.» (8)
L'action de l'État est ainsi justifiée quand il s'agit de pallier aux incapacités des corps intermédiaires; s'il les déloge ou les réduit à des automates de sa volonté, il brise l'ordre social et remplace la poursuite du bien commun par la raison d'État. La subsidiarité suppose donc que la société préexiste à l'État et qu'il tire de celle-ci sa légitimité.
De prime abord, le programme proposé par les auteurs du rapport mit en place les principes d'organisation politique d'une société traditionnelle, réfractaire à l'État et au socialisme. Il montre que si d'une part les commissaires osèrent avancer des solutions supposant une plus grande intervention de l'État, comme ils le firent pour l'impôt direct et l'éducation, ils n'allèrent pas, d'autre part, jusqu'à remettre en question les fondements de l'organisation sociale d'une société vivant dans l'ombre de la modernité. Ils demeurèrent profondément attachés aux valeurs et aux institutions qui les formèrent.
Toutefois, le fédéralisme social du rapport Tremblay, articulé autour des notions de pluralisme politique et de subsidiarité, demeure original à plus d'un titre. Il s'attaque tout d'abord à l'autorité même de l'État. Le pluralisme politique envisagé par la rapport s'en prend au monisme politique, qui concentre toute la puissance publique dans l'État. Pour le rapport, le monisme politique mène à l'État totalitaire, et celui-ci à l'asphyxie de la société civile (9). Or, l'État moderne, dérivé du modèle de l'État-nation européen, est un pouvoir qui ne tolère ni la concurrence ni la division. Du point de vue historique, le pluralisme politique précède le monisme; il était à l'État féodal ce que le monisme est aujourd'hui à l'État moderne. Le fédéralisme moderne procède lui aussi d'une conception moniste de l'État; pour pouvoir partager la souveraineté étatique, encore faut-il l'avoir déjà totalisée. À vrai dire, le fédéralisme social du rapport Tremblay contesta aussi bien l'autorité de l'État central canadien que celle d'un État québécois en devenir.
Le fédéralisme social favorise une décentralisation massive des fonctions politiques et remet aux corps intermédiaires et aux entités locales le soin d'exercer la plupart des fonctions sociales. Comme le soulignèrent les commissaires, dès qu'on prétend appliquer le fédéralisme à l'ordre politique, cette première conséquence s'impose d'elle-même, en ce sens que les sources vives du système [...] appellent toutes une organisation pluraliste et décentralisée, même dans l'ordre politique (10).
Que l'ordre politique doive se plier aux exigences du fédéralisme social entraîne dans l'esprit des commissaires que l'on redéfinisse les rapports juridiques entre l'État et les autonomies locales. En effet, si l'on veut cependant aller jusqu'au bout des exigences du fédéralisme dans l'ordre politique, l'on ne peut se contenter de la décentralisation administrative [...] C'est beaucoup plus loin qu'il faut aller, c'est-à-dire à la source même du droit (11).
La base politique de l'ordre fédéraliste, c'est le pouvoir local, la municipalité. Dans un État moniste, les pouvoirs locaux sont des créatures de l'administration, qui reçoivent leur personnalité et leurs attributions par délégation (12). Dans le régime du fédéralisme social, les collectivités locales et régionales jouissent d'une autonomie naturelle avant toute intervention de l'État. Le rôle de ce dernier à leur égard doit se borner à les doter d'un statut juridique approprié à leur rôle et à leur prêter une assistance pratique dans l'accomplissement de leurs tâches. Suivant la logique fédérative, la société doit s'édifier de bas en haut, et l'État n'intervient auprès des collectivités locales qu'à titre subsidiaire ou en cas d'urgence. Bref, l'État ne peut se soumettre ces collectivités, seulement les assister.
On notera que pour étayer sa conception pluraliste et décentralisée de l'ordre politique, le rapport s'est prévalu des thèses du politologue britannique Harold J. Laski, qui se fit l'avocat du pluralisme politique et du fédéralisme social, ainsi qu'un critique, inspiré du marxisme, du positivisme juridique. Pour Laski, auteur de l'ouvrage Grammaire de la Politique (13), la structure de l'organisation sociale doit être fédérative pour être juste et, de même que la société est fédérative, de même l'autorité doit l'être aussi (14).
Il est d'ailleurs étonnant que les commissaires aient accordé une si large place à la pensée de Laski. Laski était l'un des chefs de file d'un mouvement de pensée qui contestait radicalement l'omnicompétence de l'État et qui opposait à la conception unitaire de la puissance publique une conception pluraliste de l'autorité politique, qui la répartit entre les pouvoirs secondaires de la société. Le pluralisme politique a eu plusieurs écoles: anglaise, américaine (15) et peut-être française (16). L'école anglaise, à laquelle se rattachait Laski, connut son apogée dans les années 1920. Puis elle cessa de rayonner dans les mouvements socialistes anglais pour se réfugier dans les cercles académiques. Elle réussit néanmoins à influencer, semble-t-il, des penseurs tel Bertrand Russel. Après avoir été jetée dans l'oubli, la théorie pluraliste de l'État refait aujourd'hui surface, comme en font foi les articles et les ouvrages que l'on a récemment publiés à son sujet (17). Il s'agit là d'un curieux retour de l'histoire des idées, qui annonce peut-être de nouveaux débats.
Autre conséquence du fédéralisme social: le rejet du positivisme juridique. Le rapport Tremblay contesta à l'État le droit de monopoliser le pouvoir d'édicter des normes pour la société entière. "Parce que le fédéralisme refuse d'accorder à l'État le monopole du bien commun, il ne peut que lui refuser aussi le monopole du droit, des compétences et des fonctions politiques. (18)" Il rejeta le postulat sur lequel se fonde le droit positif: que ce sont les volontés déclarées de l'État, faites suivant une procédure établie, qui fixent le droit, et rien d'autre. Ainsi, peut-on lire dans le rapport ce principe, où l'on reconnaît la nette influence du jusnaturalisme, que les commissaires firent leur: "le droit ne se fonde pas uniquement sur les volontés de l'État, mais sur les exigences sociales de la nature humaine elle-même (19)". Le rejet du monisme politique emporte donc le rejet du monisme juridique. Dans un ordre politique décentralisé et pluraliste, le pouvoir normatif se répartit par degrés entre les divers corps et collectivités. La dispersion du pouvoir normatif garde la société de la centralisation des pouvoirs dans l'État.
C'était là la thèse de l'un des auteurs auquel les commissaires renvoyèrent fréquemment, Joseph Messer, un juriste autrichien qui élabora une doctrine du droit naturel (20) se doublant d'une éthique de l'ordre social. Cette ambitieuse somme, qui englobe toutes les sphères de l'ordre social, depuis la famille jusqu'à la communauté internationale, défendit le droit naturel contre l'hégémonie du positivisme juridique. Messner fit de la décentralisation de l'ordre politique, qui suppose selon lui l'instauration de l'auto-gouvernement ou de l'autogestion dans la vie sociale et économique, l'une des conditions de la démocratie. Il attribua la centralisation des pouvoirs dans les démocraties occidentales, que l'on a pu observer depuis le début du XXe siècle, au monisme juridique, qui érige l'État en détenteur premier et exclusif du pouvoir normatif. Il apparaît que Messner connaissait certaines des thèses de Laski (21).
Les commissaires citèrent plusieurs autres auteurs, qu'il n'entre pas dans mon propos de commenter tous, si intéressants fussent-ils. Toutefois, la diversité des sources et des pensées auxquelles se rapportèrent les commissaires atteste de l'effort de synthèse déployé par leurs travaux et de la connaissance qu'ils avaient des grands débats qui marquèrent en Europe la pensée politique pendant la première moitié de ce siècle. Les réflexions des commissaires ont le mérite d'avoir montré - et c'était là une démarche intellectuelle surprenante pour l'époque - qu'on ne peut redéfinir le rôle de l'État sans reconsidérer les fondements du droit. Avec le recul du temps, le lecteur d'aujourd'hui peut aussi bien voir dans le court chapitre Le fédéralisme, comme système d'organisation sociale, l'esquisse d'une utopie politique que les bases d'une critique de l'État contemporain, postmoderne avant l'heure. Mais commençons par relire les textes; nous en jugerons ensuite.
Il y a de ces idées, assez riches pour donner à la pensée une matière où prendre, cependant assez floues pour que des intérêts opposés la récupèrent et l'incorporent à leur doctrine. On les charge d'interprétations diverses et on les affecte à mille besognes. Leur élasticité sémantique leur confère la capacité de fasciner les esprits de différentes époques et de servir des fins qui changent avec le besoin.
Le principe de subsidiarité est l'une de ces idées qui, depuis qu'un évêque allemand et député de la Diète nationale de Francfort s'avisa de rédiger à la fin du XIXe siècle les prémisses de ce qui deviendrait la doctrine sociale de l'Église, a connu une fortune extraordinaire. Comme le montre Chantal Millon-Delson dans un remarquable ouvrage consacré à la subsidiarité (22), le principe apparut, sans être nommé, dans l'encyclique Rerum Novarum avant de figurer en toutes lettres dans l'encyclique Quadragesimo Anno de 1931 de Pie XI. Sitôt nommé, le principe de subsidiarité eut vite fait de s'échapper de la doctrine sociale de l'Église pour s'introduire dans la pensée du mouvement personnaliste. Il fit l'objet de débats pendant la république de Weimar, et passé la Deuxième Guerre mondiale, les juristes allemands le prirent à leur compte et l'inscrivirent dans leur constitution. Ils en étudièrent la mise en oeuvre dans toutes les sphères de la société civile, persuadés d'y voir une loi d'attribution des compétences entre les divers corps sociaux. Les juristes suisses, également séduits par le principe, crurent y reconnaître le fondement de leur fédéralisme. Les tenants d'une Europe fédérale, exaltés par les promesses du marché commun, le rangèrent parmi les principes constitutifs d'un fédéralisme moderne. Puis, à la faveur de l'effervescence des idées dans les cercles académiques et sous la pression de quelques pays qui réclamèrent une protection juridique de leur autonomie, les pays membres de la Communauté européenne l'ont enchâssé par le traité de Maastrich dans les textes communautaires (23).
Le principe de subsidiarité est ainsi définitivement sorti du couvoir de l'Église. Il est devenu un concept de droit public, vers lequel les juristes, les politologues et les économistes portent désormais leurs regards et que les acteurs politiques de la nouvelle Europe ne manqueront pas d'invoquer dans les débats communautaires. On notera, cependant, qu'à mesure que la subsidiarité s'est élevée dans la sphère juridique, elle a perdu son sens de principe d'ordonnancement de la société civile au profit d'une acception fonctionnaliste, qui fait du concept un critère d'attribution de compétence fondé sur l'efficience économique (24).
Il semble toutefois que la subsidiarité n'a pas emporté au Québec la même faveur qu'en Europe. Le rapport Tremblay, dédaigné par Duplessis et prisé d'un engouement éphémère par la nouvelle élite des années soixante, l'a entraînée dans l'oubli où il est tombé. Il a fallu attendre que le Canada et le Québec, las des insuccès de la réforme constitutionnelle, regardent du côté de l'Europe pour en importer quelque formule politique qui mettrait fin à leurs querelles, avant que la subsidiarité ne sortent timidement de l'ombre. Les juges de la Cour suprême l'ont invoquée, sans la nommer, dans deux décisions controversées de 1988 et de 1989 (25), qui ont pratiqué une brèche dans l'autonomie des provinces. Plus récemment, on l'a vu également apparaître dans certains textes publiés sous l'égide d'hommes politiques québécois (26), mais cette fois-ci, pour justifier une vaste dévolution des compétences vers les provinces. En somme, on s'est arraché le concept, quoique chacun lui faisant servir ses fins.
Au-delà de la rhétorique où souvent le concept s'embourbe, la subsidiarité pose la question du rôle de l'État hors des sentiers battus par les grands systèmes idéologiques du socialisme et du libéralisme classique. La subsidiarité ne présume ni que l'État est toujours nécessaire, ni qu'il l'est seulement le moins possible. À vrai dire, de tous les concepts organisateurs que nous livre la théorie politique, c'est peut-être celui qui nous demande de penser le rôle de l'État avec le moins d'a priori. D'où l'embarras qu'elle cause aux faiseurs de système, qui préfèrent le déterminisme des plans et des codes au cas par cas de l'empirisme. La subsidiarité n'est pas une idée neutre. Elle repose au fond sur une anthropologie (27), ce qui la rendra peut-être suspecte aux yeux de ceux qui préfèrent étudier la variété des anthropologies, plutôt que de prendre parti pour un humanisme. La société ne lui apparaît pas tel un amalgame abstrait d'individus qui s'organisent suivant des lois statistiques. Mais bien comme un réseau de sociétés naturelles (pensons à la famille), de sociétés spontanées (la cité, par exemple) et de sociétés délibérées (l'entreprise commerciale, les associations professionnelles, etc) où s'insère la personne. Les chances d'épanouissement de la personne seraient à leur comble quand le rôle de l'État est subsidiaire à ces sociétés. Ce rôle consisterait à les aider à s'acquitter des tâches qu'elles peuvent assumer et à se substituer à elles quand elles sont incapables de prendre en charge certaines fonctions sociales et politiques. La subsidiarité, on le voit, préfère l'auto-organisation à l'organisation, le pluralisme au monisme, la décentralisation à la centralisation et refuse de mettre l'État au service d'un système. Elle ne prône ni l'État minimal ni l'étatisme. De toute évidence, la subsidiarité demeure cependant un concept général qui, comme toute abstraction, s'il n'était conçu avec nuance, réduirait à plat le réel. Elle est susceptible de se concrétiser de diverses façons, et sa mise en oeuvre demande le secours de plusieurs autres concepts organisateurs. Ainsi, je ne vois pas comment, dans l'état actuel de notre culture politique, on pourrait engager au Québec une décentralisation des fonctions sociales sans l'accompagner de garanties démocratiques.
Depuis la fin du régime Duplessis, le Québec, avide d'accéder à la modernité et de se libérer de certaines peurs ataviques, s'est engagé à fond de train dans la construction d'un appareil public. En quelques décennies, les Québécois se sont dotés d'un État-providence qui rivalise de compétence et d'ambition avec l'État fédéral, et que le mouvement nationaliste destine à faire entrer dans le concert des nations. Sans mettre de frein à son action, l'État québécois est intervenu dans tous les domaines que la constitution l'autorisât à régir de ses lois ou de ses subsides. Il a mis sur pied une administration publique moderne, qui a centralisé diverses fonctions naguère dévolues aux collectivités intermédiaires, créé de nouveaux organismes publics, chargés de veiller au bien public, et détrôné l'Église comme tuteur de la société québécoise. Prenant pour modèle la social-démocratie, il a, au nom de la justice sociale, mis en place des programmes de solidarité et fait répartir sur l'ensemble de la collectivité québécoise les charges de plusieurs services publics; et, se faisant lui-même agent économique, il a nationalisé des entreprises. Enfin, avec le concours d'une nouvelle génération de juristes formés à une conception purement positiviste du droit, il a multiplié les tribunaux et les lois, mis à jour le Code civil et adopté une Charte des droits. L'État québécois ne s'est pas contenté d'être subsidiaire à la société québécoise; à bien des égards, il s'y est substitué.
L'État-providence connaît aujourd'hui, au Québec comme dans plusieurs autres démocraties occidentales, une crise de sa croissance. Des penseurs et des mouvements se sont récriés contre l'excès d'État et ont réclamé plus d'autonomie pour la société civile alanguie par le dirigisme. Comme l'a justement noté Chantal Millon-Delson, la désaffection envers l'État que nous connaissons aujourd'hui en une époque de déclin des grands schémas idéologiques ne conduit pas nécessairement au désengagement en bloc de l'État, mais à un nouveau débat de société qui oppose l'État-providence à l'État subsidiaire. Avec l'institution de l'État-providence, les personnes et les sociétés intermédiaires ont cessé de lutter pour leur épanouissement et s'en sont déchargées au profit de l'État, qui rétablirait l'égalité entre les citoyens. Il s'agit là d'une solution de facilité et de commodité, comme le souligna Tocqueville s'agissant des causes de la centralisation des pouvoirs dans une démocratie. Cependant, d'observer le célèbre juriste, il faut aux hommes beaucoup d'intelligence, de science et d'art, pour organiser et maintenir[...] des pouvoirs secondaires, et pour créer, au milieu de l'indépendance et de la faiblesse individuelle des citoyens, des associations libres qui soient en état de lutter contre la tyrannie sans détruire l'ordre (29).
Prôner la renaissance de la société civile n'est pas prêcher le retour au corporatisme. Il est vrai qu'à l'époque de Duplessis certains pouvoirs intermédiaires se portaient plutôt bien et que le fédéralisme social du rapport Tremblay avait en apparence tout pour plaire aux tenants d'un ordre social policé par les corporations. En fait, il y a une distinction essentielle à faire entre subsidiarité et corporatisme. Celui-ci, qui voit la corporation comme la seule forme de corps intermédiaire viable et légitime, érige la corporation en État dans l'État. Peu importe que le corporatisme soit d'État ou d'association, il s'agit d'une dérive du principe de subsidiarité en ce que le corporatisme, loin de laisser les forces sociales jouer et s'auto-organiser, encombre la société politique de ses monopoles et de ses privilèges. Il empêche l'État de remplir son rôle de suppléance, le subordonne à ses intérêts et aliène en bout de piste les libertés individuelles. Ni l'étatisme, ni le corporatisme ne servent vraiment la société civile. Dans l'optique subsidiaire, aucun pouvoir, fût-il intermédiaire, n'est dépositaire de plein droit de toute la puissance publique.
La société québécoise commence à se ressentir de la libération des échanges et des transformations de l'économie; les gouvernements et les citoyens sont mis à dure épreuve; les attentes des citoyens face aux institutions démocratiques rencontrent la déception; les croyances changent aussi. Nous ne sommes plus animés aujourd'hui des mêmes certitudes qu'au temps de l'équipe du tonnerre de Jean Lesage. S'il faut repenser le rôle de l'État dans le sens indiqué par l'idée de subsidiarité, le rapport Tremblay demeure dans l'histoire politique du Québec une référence de premier ordre, qu'il ne faudrait pas reléguer trop vite à l'archéologie des idées. Si tourné qu'il fût vers la défense d'un ordre ancien, il constitue néanmoins un chantier de réflexions, que la génération des praticiens du nouvel État québécois, trop pressés de rompre avec l'ordre des clercs, a abandonné, avant même la fin des travaux. L'édifice qu'il s'agit de construire n'est peut-être pas un ordre social statique, où les corps, de l'individu jusqu'à l'État, s'emboitent immuablement les uns dans les autres. Le Québec libre, moderne et démocratique d'aujourd'hui nous engage à réfléchir sur les conditions rendant possible un ordre dynamique, fait d'un pluralisme social qui s'accommode du pluralisme des valeurs. Les appels à la prudence et à la mesure lancés par les témoins d'une époque sur le point de s'achever ne trouvèrent peut-être pas dans ces praticiens une oreille favorable. Sans doute étaient-ils plus disposés à s'instruire des méthodes de gestion rationnelle que des avatars de la doctrine sociale de l'Église. Toutefois, voilà qu'après moins de quarante ans ces appels résonnent encore et que, malgré l'évolution des mentalités et de moeurs, ils nous étonnent par la justesse de certains de leurs augures et de leurs avertissements.
Notes
(1) Rapport de la Commission royale d'enquête des relations entre le Dominion et les Provinces, Ottawa, 1940. 3 volumes; Rapport de la Commission d'enquête sur l'avancement des arts, lettres et sciences au Canada, Ottawa, Imprimeur du Roi, 1951.
(2) Fernand Dumont, "Une révolution culturelle?", dans Fernand Dumont, Jean Hamelin, Jean-Paul Montminy (dir.), Idéologies au Canada Français, 1940-76, tome 1er, La Presse - La Littérature, Québec, Presses de l'université Laval, 1981, p. 44-45.
(3) René Durocher et Michèle Jean, "Duplessis et la Commission Royale d'enquête sur les problèmes constitutionnels, 1953-56", Revue d'histoire de l'Amérique française, vol. 25, no 3, décembre 1971, p. 337.
(4) Rapport de la Commission Royale d'enquête sur les problèmes constitutionnels, volume II, [Québec], Province de Québec (sic), 1956, p. 32. Dorénavant désigné sous l'appellation abrégée de Rapport Tremblay.
(5) Pages 17 à 27.
(6) Les commissaires empruntèrent plusieurs de leurs idées aux penseurs suisses Gonzague de Reynold et Joseph Piller, lequel vint témoigner en tant qu'expert devant eux.
(7) La paternité de l'idée de fédéralisme social revient en fait à Pierre Joseph Proudhon, qui en exposa le principe dans Du principe fédératif et de la nécessité de reconstituer le parti de la révolution (1863), cité dans Jacques Muglioni (éd.) Proudhon Justice et liberté, Paris, Presses universitaires de France, 1974, 223 p.
(8) Rapport Tremblay, volume II, p. 316.
(9) Ibid., p. 114, 120, 124.
(10) Ibid., p. 119.
(11) Ibid., p. 124.
(12) Ibid., p. 124.
(13) A Grammar of Politics, George Allen & Unwin Ltd, Londres, première impression en 1925. Les commissaires citent une traduction française de 1933 sans en indiquer l'éditeur.
(14) Rapport Tremblay, volume II. Cité à la page 120.
(15) Le politologue de l'université Yale Robert Dahl en est la figure de proue.
(16) Paul Q. Hirst reconnaît en Léon Duguit et dans une certaine mesure en Émile Durkheim les fondateurs de cette école. Voir The Pluralist Theory of the State: Selected Writings of G.D.H. Cole, J.N. Figgis, and H.L. Laski, New York et Londres, Routledge, 1989, p. 28. On trouvera dans son introduction une descrition et un historique de l'école anglaise du pluralisme politique.
(17) Voir Paul Hirst (éd.) The Pluralist Theory of the State..., op. cit.; de Paul Hirst également, Associative Democracy, Cambridge, Polity Press, 1993; "Associative Democracy", Dissent, Spring 1994, 241. Voir aussi Joshua Cohen et Joel Rogers, "Secondary Associations and Democratic Governance", Politics and Society, vol. 20 no 4, December 1992, p. 393-472.
(18) Rapport tremblay, volume II, p. 125.
(19) Ibid., p. 114.
(20) Social Ethics, Natural Law in the Modern World, London, B. Herder Book Co., 1952, p. 1018.
(21) Ibid., p. 324.
(22) L'État subsidiaire, ingérence et non-ingérence de l'État: le principe de subsidiarité aux fondements de l'histoire européenne, Paris, Presses universitaires de France, 1992, 232 p.
(23) Nouvel article 3B du Traité instituant la Communauté économique européenne.
(24) Voir le libellé de l'article 3B, précité.
(25) R. c. Crown Zellerbach Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401.
(26) G.M. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641.
(27) Voir "Le premier ministre du Québec Monsieur Robert Bourassa répond à nos questions", Bulletin de la Société de droit international économique, vol. 4 no 2, printemps-été 1991, p. 14.
(28) Stéphane Rials, Destin du fédéralisme, Paris, Librairie de droit et de jurisprudence, 1986, p. 22.
(29) De la Démocratie en Amérique
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