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    Dossier: Rome antique

    La structure administrative

    Theodor Mommsen
    Selon le système de la République, l'approvisionnement de la ville de Rome rentre dans les attributions des édiles, parmi lesquels, depuis César, les deux ædiles plebis Ceriales, ajoutés par lui en 710, sont spécialement préposés à cet office (IV, p. 198). Mais la preuve qu'au moins dans les derniers temps de la République les édiles ne suffisaient pas à cette tâche, résulte, plus clairement que de plaintes isolées, des innovations constantes faites relativement à sa haute direction dans le cours du VIIe siècle. On peut citer comme telles, en dehors de la création des deux nouveaux postes spéciaux d'édiles affectés à cette fonction dont nous venons de parler, soit la part donnée dans le soin des approvisionnements à la préture (III, p. 273) et, pour les importations de blés d'outre mer, à la questure d'Ostie (IV, p. 276), soit, et avant tout, les magistratures extraordinaires nombreuses et en partie fort puissantes établies dans ce but (IV, p. 389). Le principat constitué par Auguste en l'an 727 ne comprenait pas, dans le principe, d'attribution de cet ordre. Mais les désordres de l'an 732, qui furent provoqués notamment par l'enchérissement des grains et à la suite desquels le sénat et le peuple proposèrent à Auguste, à la place du principat, une dictature modelée sur celle de César et une direction des céréales modelée sur celle de Pompée (IV, p. 430), conduisirent Auguste, qui refusa la dictature, à prendre au contraire définitivement la cura annonæ urbis Romæ 15. Dans les circonstances, la régularité des arrivages du marché de la capitale ne pouvait indubitablement être assurée que par cette voie. Depuis que la capitale vivait principalement de blé d'outre mer, ses approvisionnements ne pouvaient être assurés que par le haut commerce ou par l'intervention de l'État. Or le commerce ne voulait ou ne pouvait pourvoir, en tout cas ne pourvoyait pas, d'une manière stable et satisfaisante, à l'approvisionnement du marché de Rome. Il fallut bien, par conséquent, déjà à la République, recourir au second procédé. Mais il ne pouvait, d'autre part, être mis en œuvre que par les autorités qui disposaient des ressources de l'État. Or, dans le nouvel ordre de choses, un pareil pouvoir n'appartenait ni aux ædiles Ceriales, ni à aucun autre magistrat de la capitale, ni au sénat lui-même. Seul, le prince, héritier des rois d'Égypte, pouvait nourrir Rome. La ville de Rome a capitulé devant les flottes de blé du Nil, elle a vendu son antique liberté pour son pain de chaque jour (p. 331, note 3); mais au moins le prix de la vente lui a été payé. Des mesures telles que l'emmagasinement dans les greniers des subsistances nécessaires pour sept années de la capitale, montrent la différence qui séparait les moyens d'action du principat de ceux du gouvernement indolent et oisif du sénat. Naturellement, la cura annonæ de Rome, une fois assumée par le prince, resta constamment entre ses mains; le sénat ne s'y immisça probablement que d'une façon: en répartissant, lorsque les ressources du trésor le permettaient, par le ministère de directeurs spécialement nommés à cette fin, une certaine quantité de blé entre les habitants de la capitale, au-dessous du cours ou gratuitement (IV, p. 391).

    Les frais fort considérables entraînés par la cura annonæ, étaient supportés par le prince et par son trésor privé, par le fisc. C'est un résultat naturel de l'acceptation de cette cura, et, du reste, nous en avons l'attestation (p. 297, note 1). A la vérité l'ærarium populi Romani, sur lequel avait jusqu'alors porté cette charge, fut encore appelé à y contribuer en deux sens: d'une part, les redevances en nature, qui jusqu'alors lui avaient été versées, passèrent sans doute désormais toutes au prince (p. 300) et, d'autre part, le trésor public avait probablement à verser à l'administration impériale de l'annone une contribution en argent qui peut avoir été fixée soit une fois pour toutes, soit à chaque fois par un sénatus-consulte spécial. Il n'en reste pas moins plus que vraisemblable que l'empereur devait subvenir à une fraction importante de ces frais avec ses propres ressources, étant donné notamment que tout le produit net du royaume d'Égypte allait tomber dans le trésor privé impérial.

    Les représentants employés par Auguste dans l'accomplissement de cette tâche importante et difficile n'ont pas toujours été les mêmes. Ce fut là la première branche de l'administration de la capitale qu'Auguste enleva aux magistrats de la République pour la prendre en ses mains propres. En outre, lorsqu'il l'occupa, on se rappelait encore comme un souvenir tout frais, que la cura annonæ monarchique de Pompée (IV, p. 390) avait été une des formes de transition qui avaient conduit de la République à la monarchie, et qu'en conséquence, toute magistrature ainsi constituée avait été proscrite à perpétuité, comme contraire à l'essence de la République pendant la restauration éphémère du gouvernement du sénat (IV, p. 390, note 5). Par suite, Auguste prit bien le pouvoir, mais non le titre, et il a commencé par agir avec une grande circonspection dans l'exercice de son nouveau droit. Il ne l'exerça que par l'intermédiaire de magistrats et il prit ces magistrats exclusivement dans le sénat et même dans ses classes hiérarchiques les plus élevées 16; il observa en outre, dans leur institution, les règles de la collégialité 17 et même de l'annalité 18 des magistratures, et il ne les nomma pas non plus lui-même: il établit pour leur création non pas, à la vérité, des élections comitiales 19, mais, de même que pour les proconsuls, un système de nomination fondé sur l'ancienneté et le tirage au sort 20. Les appariteurs donnés aux magistrats furent aussi accordés à ces commissaires des importations qui ont toujours eu des scribæ des præcones et des accensi et, lorsqu'ils étaient consulaires, des licteurs 21. Enfin, ils ne sont pas seulement désignés du nom de délégués chargés par l'empereur du partage des blés – præfecti frumenti dandi, — mais de celui que portaient habituellement, sous la République, les directeurs des grains — curatores frumenti 22. Partout où il y en avait une possibilité quelconque, ces magistrats impériaux ont été assimilés aux véritables magistrats.

    Mais ces règles ne sont pas restées longtemps en vigueur. Nous ne savons en quelle année, mais certainement dès avant la fin du règne d'Auguste, entre l'an 8 et l'an 14 après J.-C. 23, nos pseudo-magistrats, les curatores frumenti ou præfecti frumenti dandi 24 ont été remplacés par le præfectus annonæ, 25 qui est nommé, dans l'opposition la plus décidée avec le système de la magistrature (p. 220, note 1), comme représentant unique du prince, par le prince lui-même, sans terme fixe, en sorte qu'il est révocable à volonté 26, et parmi les membres de l'ordre équestre, à l'exclusion des sénateurs 27. A partir de là cette préfecture est restée un des postes les plus importants et les plus influents: elle occupe le troisième rang dans la carrière des fonctions non-sénatoriales, où elle n'est primée que par les préfectures du prétoire et d'Égypte 28, et on rencontre de bonne heure, au-dessous de son titulaire, des agents en sous-ordre ayant eux-mêmes le rang équestre 29.

    Les attributions du præfectus annonæ ne pourraient être exposées d'une façon complète que dans un tableau de l'administration des céréales sous l'Empire 30. Nous n'avons ici qu'à relever les points essentiels pour le droit public. La tâche du magistrat par lequel le prince se faisait régulièrement représenter dans sa fonction de curator annonæ 31 était de tenir le marché de la capitale constamment pourvu 32 de grains et même, plus tard, des autres objets d'alimentation nécessaires 33, et de surveiller les industries qui concouraient à ce résultat, en particulier la batellerie et la boulangerie 34. Son local officiel se trouvait probablement sur le forum boarium, auprès de Santa Maria in Cosmedin 35, non loin des vastes greniers de la Porta Trigemina et au-dessous de l'Aventin 36, non loin aussi des halles où le blé était distribué publiquement. Le port d'Ostie fut, à la vérité, jusqu'au temps de Claude, soumis pour les importations de grains à un questeur (IV, p. 276); mais, à partir de là, il existe, pour le port du Tibre un procurator ad annonam impérial 37, qui dépend, sans aucun doute, du præfectus annonæ de Rome. Le præfectus annonæ avait également ses agents 38 dans les différentes provinces qui approvisionnaient le marché de Rome 39. Le point douteux est de savoir s'il était dans un rapport spécial avec l'administration du trésor impérial 40.

    Le præfectus anonnæ n'était pas officier et il n'avait aucune force armée distincte sous son commandement; mais il avait sans doute à sa disposition, comme les procurateurs de provinces, un certain nombre de soldats de la garnison de la capitale 41.

    En ce qui concerne la juridiction, nous rencontrons déjà pour lui ce que nous aurons à exposer plus loin, en détail, pour le præfectus urbi. C'est un fonctionnaire administratif; mais, au moins, à l'époque récente, il exerce la juridiction sur toutes les actions civiles 42 ou criminelles 43 qui pénètrent dans la sphère de son administration, c'est-à-dire qui se rapportent au commerce des céréales. Cependant les tribunaux ordinaires, et pareillement celui du préfet de la ville avaient probablement aussi compétence sur les mêmes actions, et le præfectus annonæ, devait probablement abandonner les affaires criminelles graves au préfet de la ville 44. L'appel va du præfectus annonæ au prince 45, ou, en vertu du pouvoir de représentation reconnu au préfet du prétoire, à ce dernier.



    Notes

    15. Mon. Ancyr. Gr. 3, 5, après la relation du refus de la dictature: [Grec dans le texte] Dion, 54, 1, après le tableau des troubles: [Grec dans le texte] Cf. Suétone, Aug. 25. La supposition de Hirschfeld, Unters. p. 130, selon laquelle l'acte de 732 viserait seulement le cas isolé du moment, est en contradiction avec la création de magistrats annuels rapportée par Dion et ne s'accorde ni avec le caractère de la cura viarum analogue (p. 332, note 2) ni avec le titre des nouveaux præfecti frumenti dandi (p. 305, note 3). Et le poids même attaché à ces événements montre que la grosse question de savoir si le soin de l'annone appartiendrait au prince ou au sénat fut alors tranchée en principe, tandis que désormais il ne reste plus qu'à établir l'organisation relativement secondaire des autorités y procédant au nom du prince. — La questure des blés occupée par Tibère en 731, en vertu d'un mandat spécial d'Auguste (IV, p. 275, note 1) a été un prélude de l'occupation de la cura par le prince.
    16. Cette fonction devait être occupée cinq ans au moins après la préture, selon la première organisation établie par Auguste en 732 (Dion, 54, 1) et trois ans au moins selon l'organisation postérieure de 736 (Dion, 54, 17). Elle fut même confiée, à titre extraordinaire, semble-t-il, à des consulaires pour les années 6 et 7 après J.-C. (Dion, 55, 26. 31). L'institution de curateurs consulaires n'implique pas du tout, comme l'a pensé Hirschfeld dans son travail sur l'annona, p. 38 (v. p. 342, note 1), la disparition de la cura impériale. On peut encore moins admettre l'idée selon laquelle (Untersuch. p. 130) il restreint le rôle des præfecti frumenti dandi à la surveillance de la distribution des grains et leur refuse la cura annonæ? Pour pouvoir procéder régulièrement à ces distributions, il fallait précisément des arrivages réglés, et sans aucun doute tous ces magistrats ont eu, quant au fond, une compétence semblable.
    17. Le chiffre des curateurs fut fixé à deux en 732 et à quatre en 736. Les curateurs consulaires de 759 et 760 furent de nouveau au nombre de deux. Zumpt a soutenu, N. Rhein. Mus. 2, 281, que, lorsqu'il y avait quatre curateurs, chacun était en fonction pendant trois mois. Il s'appuie sur un passage du sénatus-consulte de 743 qui nous a été transmis dans les termes suivants (Frontin, 101): Itemque cum viarum curatoresque frumentique parte quarta anni publico fungebantur ministerio ut curatores aquarum judiciis vacent privatis publicisque. Mais il faudrait alors admettre la même chose pour les curatores viarum et aquarum, et le nombre ne le permet guère. En outre, le texte est si corrompu qu'il n'a aucun sens certain.
    18. Dion, 54, 1 (p. 337, note 1). 17.
    19. Il serait conciliable avec les termes de notre relation (p. 337, note 1) que l'élection eut même été confiée aux comices en 732; mais c'est pourtant peu vraisemblable (p. 199),
    20. Selon le système de 736, chacun des magistrats annaux du moment présentait un candidat capable et on tirait les quatre curateurs sur l'ensemble (Dion, 54, 17). Auguste paraît avoir nommé les consulaires de 759 et 760.
    21. II, p. 24. Dion, 55, 31, relève comme quelque chose de spécial que les curateurs de l'an 760, pris parmi les consulaires, avaient des licteurs; et cela est d'accord avec le sénatus-consulte de 743 (Frontin, 100): Eos qui aquis publicis præessent, cujus rei causa extra urbem essent, lictores publicos et servos publicos ternos, architectos singulos et scribas librarios accensos præconesque totidem habere, quot habent ii per quos frumentum plebi datur. Car, d'après cela, les curateurs prétoriens des blés, alors en fonctions dans la capitale, n'avaient pas de licteurs.
    22. Les deux désignations se trouvent l'une à côté de l'autre dans le sénatus-consulte de l'an 743 (Frontin, De aq. 100. 101) et, à côté la périphrase ii per quos frumentum plebi datur. Suétone, Aug. 37, parle de la cura frumenti populo dividundi, Dion, 55, 31, (périphrases 54, 1. 17. 55, 26). On n'a pas jusqu'à présent découvert d'inscriptions qui se prêtent à être rapportées à ces fonctionnaires.
    23. En l'an 7, il n'y avait pas encore de præfectus annonæ en exercice (p. 339, note 1); il existait à la mort d'Auguste (Tacite, Ann. 1, 7). La relation de Dion sur sa création devait se trouver dans une des lacunes du manuscrit de Venise: elle n'y manquait certainement pas.
    24. Les magistrats extraordinaires qu'on rencontre encore sous le nom de præfecti frumenti dandi après la création de la præfectura annonæ (IV, p. 391) tirent probablement leur origine des préfets annuels d'Auguste, par exemple parce qu'au moment où la cura permanente fut transférée au præfectus annonæ, on se sera réservé de ressusciter pour les libéralités extraordinaires la cura antérieure par sénatus-consulte.
    25. En grec ;[Grec dans le texe] C. I. Gr. 5895. 5973; chez Dion, 72, 13, il s'appelle [Grec dans le texte]. Dans une inscription de Bénévent (C. I L. IX 1582) il est appelé præpositus an(nonæ) imp.... Severi et... Antonini. Hirschfeld, Getreideverwaltung, p. 48, a fait remarquer que le complément urbis ou sacræ urbis se rencontre bien pour le subpræfectus (C. I. L. III, 1464. X, 7583; sans cette addition C. I. L. V, 8659. VI, 1628), mais jamais avant Dioclétien pour le præfectus (car l'auteur de la Vita Aurel. 47, suit l'usage récent).
    26. A la vérité, Dion, 52, 24, met dans la bouche de Mécène le conseil de nommer les præfecti annonæ et vigilum[Grec dans le texte], ce qui vise le délai de trois à cinq ans du c. 23 (III, p. 258, note 2). Ce peut avoir été une maxime administrative au IIIe siècle, mais elle n'a certainement pas été admise dès le principe; car le premier præfectus annonæ que nous connaissions, et probablement le premier qu'il y ait eu, Turranius, est resté au moins trente-quatre ans dans ce poste (Tacite, Ann. 1, 7. 11, 31) et Fænius Rufus a administré la préfecture de l'annone de l'an 55 (Tacite, Ann. 13. 22) jusqu'à l'an 62 (op. cit. 14, 51) Hirschfeld, Getreideverwaltung, p. 49, et Untersuch p. 268. Dion lui-même n'a pas pensé à un terme légal.
    27. Mécène, chez Dion, 52, 24: [Grec dans le texte] Il n'est pas besoin d'autres preuves.
    28. Dans la Notifia Dig. occ. p. 15 encore, le præf. annonæ est le premier des magistrats inférieurs au præf. urbi et passe avant le præf. vigilum. — Avancement du poste de præf. vigilum à celui de præf. annonæ: Kellermann, Vig. 6; — de celui de præf. annonæ à celui de præf. Ægypti: Kellermann, loc. cit.; C. 1. L. II, 1970; C. I. L. V, 875; C. I. L. VI, 1625 b; C. I. Gr. 5895 (cf. Dion, 72, 13. 14 et Hirschfeld, Getreideverw. p. 72); — de celui de præf annonæ à celui de vice præff. prætorio: C. 1. L. VIII, 822 (plus haut, p. 263, note 3); — de celui de præf. annonæ à celui de præf. præt.: Tacite, Ann. 14, 51. Si à l'inverse Antonius Primus reçoit la préfecture de l'annone à la place du commandement de la garde, ne sine solacio ageret (Tacite, Hist. 4, 68), cette dégradation montre que les deux postes n'étaient pas séparés par une trop grande distance.
    29. On trouve déjà sous Trajan un curateur adjoint au préfet (p. 343, note 2), et même sous Marc Aurèle et Verus un adjutor præfecti annonæ de rang équestre (C. I. L. II, 1180); au IIIe siècle le poste de subpræfectus annonæ (p. 340, note 5) est un des postes équestres les plus élevés. Le procurateur d'Ostie a lui-même le rang équestre (p. 343, note 2).
    30. Ce travail a été fait d'une manière très satisfaisante par Otto Hirschfeld, Die Getreideverwaltung der rœmischen Kaiserzeit, dans le Philologus, 29, (1870), pp. 1-96. C'est une des rares études sur ce domaine dont l'auteur soit parfaitement maître du matériel épigraphique. On peut y joindre l'aperçu compréhensible de l'annone de la capitale donné par de Rossi, Annali dell'Inst. 1885, p. 223 et ss.
    31. Nous ne pouvons préciser jusqu'à quel point il intervenait lui-même dans la direction. Il est remarquable que le fonctionnaire en sous-ordre africain p. 343, note 4, se désigne comme nommé par Trajan. Cf.. Vita Pii, 8.
    32. Dion, p. 341, note 2: [Grec dans le texte] Inscription de Séville, C. I. L. II, 1180: Adjutori Ulpii Saturnini præf. annon ad oleum Afrum et Hispanum recensendum, item solamina transferenda, item vecturas naviculariis exsolvendas. Vita Alexandri, 22. Cependant les distributions d'huile n'ont été établies que par Sévère (Vita, 18; Hirschfeld, loc. cit. p. 19).
    33. Sénèque, De brev. vitæ, 19, 1, indique, comme fonction principale du préfet, d'avoir soin, ut incorruptum et a fraude advehentium et a neglegentia frumentum transfundatur in horrea, ne concepto umore vitietur et concalescat, ut ad mensuram pondusque respondeat.
    34. On voit ressortir la surveillance spéciale exercée par le préfet sur les pistores (Vat. fr. 233-235, et C. I. L. VI, 1002; Hirschfeld op. cil. p. 44 et ss. (v. aussi sur le droit de disposition qui lui est reconnu quant aux immeubles de la corporation par la formule de Cassiodore, Variæ, 6, 18, et dont on trouve une application curieuse dans la lettre du præf. præt. au præf. annonæ, Variæ, 12, 9, les explications données Neues Archiv, 14 (1889), p. 492, note 2) et pareillement sur les bateliers soit du Tibre (C. I. L. VI, 1022. XIV, 131), soit de la mer (C. I. Gr. 5973).
    35. Rossi, loc. cit. L'inscription honorifique placée par un præf, annonæ C, I. L. VI, 1151, a été retrouvée à son ancien emplacement,
    36. G. Gatti, Mitth. des röm. Instituts, 1886, p. 65 et ss. a fait la lumière sur les horrea Galbana cohortium (= halles) trium.
    37. C. I. L. VIII, 1439. X, 7580. XIV, 160. 161. 2045. Hirschfeld, op. cil., p. 56 et ss. p. 75 et ss. Cela concorde avec la construction du port de Claude. Dans le régime récent ce fonctionnaire est devenu le comes portus (Not. Dign. occ. c. 4 et Bœcking ad. h. I. (ajoutez la formule de Cassiodore, Var. 7, 9 et l'inscription C. I. L. X. 6441 antérieure à 370, — puisqu'elle connaît encore la Tuscia et l'Ombrie comme département d'un corrector — citées Neues Archiv., 14, p. 492, note 5)). — Sur le procurator præf(ectus) annonæ des actes des Arvales de l'an 80, cf, p. 237, note 3.
    38. Peut-être le nom de Rome est-il absent du titre du préfet (p. 340, note 5) parce qu à cette époque il était bien affecté à Rome, mais n'avait pas du tout son activité limitée à la capitale.
    39. Ainsi, en Espagne, selon l'inscription citée p. 342, note 3; en outre en Afrique, d'après l'inscription C. I. L. VIII, 5351: Curatore frumenti comparandi in annona(m) urbis factus a divo Nerva Trajano. Cf. 7960. 7975 = Eph. ep. V, n. 907, où il s'agit des horrea ad securitatem populi Romani pariter ac provincialium constructa de Rusicade; en outre, Hirschfeld, op. cit. p. 81 et ss. Par suite des comptes aboutissent de toutes les parties de l'empire entre les mains du præf. ann. (Sénèque, De benef. 18, 3: Orbis terrarum rationes administras). Je considère comme incertain le point de savoir si le procurator Augustorum ad annonam provinciæ Narbonensis et Liguriæ (C. I. L. XII, 672) était affecté à l'annona urbis Romæ.
    40. Cf. note 2. [Grec dans le texte] du temps de Valérien chez le continuateur de Dion est en tous cas, sans doute, au moins quant au titre, une anticipation.
    41. L'inscription d'Orelli, 3489 = C. I. L. XI, 20 nomme un cornicularius præfecti annonæ l'inscription C. I. L. XIV, 160 nomme un cornicularius du procurator annonæ d'Ostie. Le centurio ann(onæ) de l'inscription d'Ostie. C. I. L. XIV, 125, rentre encore dans le même ordre; ce peut être le fonctionnaire que la Notitia Dign. Occ. c. 4 (cf. Bœcking, p. 192) désigne du nom de centenarius Portus (et Cassiodore, Variæ, 7, 23 (cf. Neues Archiv, 14, p. 492, n. 5) de celui de vicarius Portus). La cohorte qui fut pendant un certain temps en garnison à Ostie (Suétone, Claud. 25; Tacite, Hist. 1, 80; cf. Hermes, 16, 645) y était malaisément soumise au procurator annonæ d’Ostie.
    42. Sont soumises au præfectus annonæ, du moins au temps des Sévère, les actions en paiement de vendeurs de grain (Dig. 14, 5, 8) et celles intentées par les armateurs à raison des contrats de leurs capitaines (Diq. 14, 1, 1,18). C'est pourquoi Pomponius le cite parmi les autorités judiciaires (Dig. 1, 2, 2, 33).
    43. Tout au moins il reçoit des dénonciations contre les spéculations sur les grains (Dig. 48, 2, 13. tit. 12, 3, 2). — Le jus gladii du præfectus annonæ ne peut être établi que pour le temps de Constantin (Orelli, 3169 = C. I. L. VI, 1151. 3191 = C. I. L. X, 1700; Hirschfeld, loc. cit.).
    44. Il en est du moins ainsi en vertu de décisions de Marc Aurèle pour les curatores regionum et viarum (Vita Marci, 11) et pour le præfectus vigilum (Dig. 1, 15, 3, 1; l. 4). Je ne vois pas pourquoi Hirschfeld ne veut pas admettre la même règle pour le præfectus annonæ.
    45. Diq. 14, 5, 8. Dion, 52. 33
    Date de création : 2012-04-01 | Date de modification : 2012-04-01
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    L'auteur

    Theodor Mommsen
    Historien et philologue allemand (1817-1903), prix Nobel de 1907, éditeur du gigantesque Corpus des inscriptions latines, auteur de l'Histoire des Romains en huit tomes, ainsi que d'ouvrages sur le droit romain.
    Extrait
    «Selon le système de la République, l'approvisionnement de la ville de Rome rentre dans les attributions des édiles, parmi lesquels, depuis César, les deux ædiles plebis Ceriales, ajoutés par lui en 710, sont spécialement préposés à cet office.»
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