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    Dossier: Citoyenneté

    La citoyenneté européenne comparée avec la citoyenneté dans les unions de type fédéral

    Jacques-Yvan Morin
    La création d'une citoyenneté québécoise intéresse depuis quelques années divers milieux québécois, tant indépendantistes que fédéralistes. Les plus farouches centralisateurs voient ce projet d'un mauvais oeil, estimant qu'il ne saurait exister qu'une seule citoyenneté dans un État fédéral. Ce point de vue paraît influencé par la langue anglaise - ou américaine -, qui ne fait pas de distinction entre la notion de "citizenship" et celle de nationalité, pourtant bien différentes.

    Cette confusion est regrettable et doit être dissipée en vue de faciliter la création d'une citoyenneté québécoise propre à s'étendre à tous ceux et celles qui habitent le Québec en permanence et y exercent leurs droits politiques. Or, l'apparition d'une citoyenneté européenne depuis le Traité de Maastricht (1992) apporte désormais la preuve que la confusion n'est plus justifiée, qu'il est permis de distinguer citoyenneté et nationalité et donc d'instaurer une citoyenneté québécoise indépendamment de la nationalité canadienne. Nous pouvons nous en persuader en comparant la nouvelle citoyenneté européenne avec la citoyenneté et la nationalité dans les pays de type fédéral.

    Le mot "citoyenneté" n'a pas la même portée dans tous les États, non plus que la notion de "nationalité", à laquelle il est souvent lié. La raison en est sans doute dans les réalités sociologiques, culturelles et politiques, sans oublier les aspects économiques, qui sous-tendent l'épiphénomène du droit.

    C'est ainsi qu'on verra une citoyenneté assez particulière émerger graduellement d'un milieu en voie d'intégration librement consentie, comme en Europe, ou s'étioler, voire s'effacer comme dans l'ancienne Union soviétique, lorsqu'elle repose sur l'intégration plus ou moins forcée de sociétés composantes. Derrière ces évolutions en apparence contradictoires se cachent des réalités. Le droit peut servir à façonner les réalités, certes mais selon qu'il agit dans la liberté ou, par la contrainte, il en crée de nouvelles ou tente d'en escamoter d'anciennes qui se révèlent persistantes, comme les identités collectives.

    Entre des évolutions aussi divergentes, le juriste, s'il n'y prend garde, peut y perdre son latin. Au-delà des variables et des contradictions, il doit se demander s'il n'existe pas de phénomènes politiques ou sociaux convergents qui permettraient de rendre cohérentes les donnés juridiques.

    Notre propos exige de voir clair dans le vocabulaire du droit et notamment dans ces notions de citoyenneté et de nationalité, souvent confondues au point de devenir synonymes alors que leur distinction paraît indispensable à toute comparaison ordonnée de la citoyenneté européenne par rapport à celle que l'on trouve dans certains systèmes fédératifs. Quelles notions scientifiques pouvons-nous tirer de l'observation des droits positifs?

    Malgré l'équation que l'on trouve souvent, notamment dans les pays de common law entre citizenship et nationality, il n'est pas douteux que les deux notions, si elles se chevauchent et conditionnent souvent, n'en sont pas moins tout à fait distinctes. C'est là, du moins, l'hypothèse qui nous servira de fil d'Ariane.

    La nationalité relève avant tout du droit international : elle exprime juridiquement le lien de rattachement entre une personne physique et un État ; elle a pour conséquences la sujétion de l'individu à la compétence personnelle (ou ratione personae) d'un État et la protection diplomatique qui en est le pendant. La nationalité englobe non seulement les citoyens, mais diverses catégories de non-citoyens, et de "ressortissants", dont certaines relèvent désormais de l'histoire, comme les personnes protégées et les sujets coloniaux.

    Quoique chaque État soit libre d'accorder sa nationalité à qui il veut, aux conditions qu'il détermine, la notion tend à s'uniformiser depuis que la Cour internationale de justice a décidé, dans l'affaire Nottebohm (1955), que le lien juridique d'une personne avec un État doit correspondre à " un fait social de rattachement réel, une solidarité effective d'existence, d'intérêts, de sentiment, jointe à une réciprocité de droits et de devoirs ", faute de quoi la nationalité demeure inopposable aux autres États (2). Avec cette nuance importante, la notion de nationalité présente donc un aspect indivisible : une personne la possède ou on ne la possède pas. Lien "unitaire et exclusif"!, écrit F. Borella : on ne saurait en jouir à moitié, comme la souveraineté dont il est un aspect essentiel.

    La citoyenneté, telle qu'elle apparaît dans le droit interne des États, souvent au niveau constitutionnel, est la capacité juridique d'une personne de participer à l'exercice du pouvoir par le droit de suffrage et l'éligibilité aux fonctions publiques. Dans la plupart des États, la première condition de l'obtention de la citoyenneté est la nationalité, mais elle ne se confond pas avec celle-ci. En effet, la citoyenneté peut n'appartenir qu'à une partie des nationaux et être réservée, par exemple, aux seuls hommes, aux personnes ayant atteint un certain âge ou remplissant les conditions du cens électoral ; dans certains États, la citoyenneté peut encore aujourd'hui se perdre, à titre de peine principale ou accessoire. La citoyenneté est, en quelque sorte, une notion quantitative, en ce sens qu'elle confère des droits et devoirs plus ou moins étendus, tandis que la nationalité est plutôt d'ordre qualitatif.

    L'extension du principe démocratique et de la protection des droits fondamentaux a eu un effet considérable sur les deux notions de nationalité et de citoyenneté. Autrefois réduit au rang de sujet, le " naturel " ou le " régnicole " devait allégeance, à son souverain, mais avait peu de droits politiques - s'il en avait, c'était dans des conditions de grande inégalité entre les classes sociales -, tandis que depuis la IIe Guerre mondiale, et la Déclaration universelle des droits de l'homme (1948), la proclamation du droit de tout individu à une nationalité et son droit " de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays " ont entraîné une évolution importante des cultures politiques et du droit interne de nombreux pays (3). Chez ceux qui ont connu l'évolution la plus marquée à cet égard, l'écart de sens entre nationalité et citoyenneté tend à s'amenuiser puisque l'acquisition du statut de national confère normalement les droits et devoirs de la citoyenneté, en principe à tous sans distinction, mais selon les dispositions législatives.

    La distinction entre la nationalité-appartenance, critère de rattachement d'une personne à un État, et la citoyenneté-participation, qui définit les droits et devoirs de cette personne dans le cadre de l'État, même si elle tend à s'estomper, demeure essentielle si l'on veut comparer l'évolution de la notion de citoyenneté dans l'Union européenne avec celle qui prévaut dans les unions fédératives que nous étudierons.


    I.- La citoyenneté européenne

    Le Traité sur l'Union européenne du 7 février 1992 établit une "citoyenneté de l'Union" qui confère aux nationaux des États membres, où qu'ils se trouvent dans l'Union, certains droits de participation à la vie publique municipale de l'État de résidence et aux élections européennes ainsi que le droit d'obtenir la protection diplomatique et consulaire de tout État membre (articles 8 à 8c) (4). Ces droits découlent de la liberté d'aller, venir et séjourner librement sur le territoire des pays de l'Union.

    L'Europe de Maastricht crée donc une manière de "citoyenneté communautaire" qui a fait couler beaucoup d'encre : quelle est la nature exacte de cette citoyenneté, à vrai dire encore modeste? Annonce-t-elle une nationalité commune, cause ou conséquence de l'instauration d'un nouvel État européen de type fédéral? Ce phénomène viendrait s'ajouter à l'élection du Parlement européen au suffrage universel et au renforcement graduel de ses pouvoirs, prélude à la création de partis politiques proprement européens, pour aboutir éventuellement à l'apparition d'une allégeance "post-nationale", fondement nécessaire de tout fédéralisme authentique ou librement accepté?

    A.- Citoyenneté et nationalité dans le Traité de Maastricht
    Avant d'aborder la comparaison de cette Europe avec divers ensembles fédéraux existants, il me paraît prudent d'examiner le système issu de Maastricht (1992) et du Traité d'Amsterdam (1997), en tentant de le situer dans le cadre de la "dynamique" de la construction communautaire. Les textes eux-mêmes jettent la lumière sur la nature de la structure qui s'élabore depuis les Traités de Rome (1957).

    Une première observation s'impose : le Traité de Maastricht ne déroge pas à la distinction classique, décrite plus haut, entre la nationalité-appartenance et la citoyenneté-participation. En effet, la citoyenneté européenne est accordée à " [t]oute personne ayant la nationalité d'un État membre ", ce qui signifie que la participation à la vie politique municipale et le droit à la protection diplomatique des États n'entraînent pas la création d'une nationalité-allégeance nouvelle, du moins juridiquement. Comme le constatent Nguyen Q.D., P. Daillier et A. Pellet, cette citoyenneté "ne se substitue pas à la nationalité que les ressortissants des douze conservent intégralement mais s'y ajoute" (5). Ajoutons qu'elle s'ajoute à la nationalité et à la "citoyenneté nationale" que possèdent déjà les ressortissants de chaque État membre.

    En second lieu, il ne s'agit pas d'une citoyenneté européenne à part entière, mais d'une citoyenneté qui confère des prérogatives somme toute assez "étudiées": libres circulation et séjour en tant qu'opérateurs économiques, droit de vote et éligibilité aux élections municipales, protection diplomatique et consulaire, droit de pétition au Parlement européen et droit de s'adresser au médiateur nommé par ce Parlement. Cependant, toutes ces mesures auront effectivement été mises en oeuvre, notamment en ce qui concerne la liberté de circulation et de séjour, l'Union aura franchi une étape non négligeable, fût-elle en partie symbolique, sur le chemin de l'intégration économique et politique.

    On mesure cependant par la pensée les étapes qui pourraient conduire à la plénitude des droits de citoyenneté européenne: tout d'abord, droit de vote aux élections nationales et éligibilité à toutes les fonctions publiques dans chaque État, non plus selon le critère de la nationalité, mais selon celui de la résidence (ou du domicile) ; ensuite, vote et éligibilité dans le cadre de partis politiques paneuropéens et d'un Parlement apte à légiférer dans les domaines d'intérêt commun qui lui seraient impartis, notamment pour la définition des droits et devoirs des citoyens européens, sans oublier la fiscalité. On devine que ces étapes exigeront une évolution considérable des mentalités et des cultures politiques : il ne me paraît pas exagéré de dire que la citoyenneté européenne véritable ne peut prendre forme que dans la mesure où se développe une nationalité unique qui en serait le fondement. Il n'est que de mesurer les obstacles institutionnels à surmonter lorsque vient le moment de mettre en oeuvre dans chaque État membre les nouvelles règles découlant d'une norme comme la citoyenneté commune, toute modeste qu'elle soit. En France, il a fallu modifier la Constitution de 1958 après que le Conseil constitutionnel eût décidé que le droit de vote et d'éligibilité dans les communes contrevenait aux articles 3 et 24, lesquels n'accordent ce droit qu'aux "nationaux français" (6). La Loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a donc ajouté à la Constitution l'article 88-3 pour octroyer aux " seuls citoyens de l'Union résidant en France " le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales. Encore les citoyens européens non français sont-ils exclus des fonctions de maire et d'adjoint ainsi que la participation à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs de la République (7).

    Cependant, on fait observer, non sans raison, qu'il s'agit d'une démarche progressive, qu'il faut bien " commencer quelque part " et que la modestie de la citoyenneté communautaire prépare les esprits à l'avènement d'une véritable nationalité européenne.

    B.- Nationalité et souveraineté dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme
    Parmi les facteurs politiques qui préparent cet avenir, on ne peut éviter de mentionner la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, du 4 novembre 1950, dont l'aire d'application s'étend d'ailleurs bien au-delà de la Communauté des Quinze (8). Ce traité non seulement proclame des droits et libertés et établit les moyens de leur protection dans le cadre de l'État de droit, mais il établit une Cour européenne des droits de l'homme - la Cour de Strasbourg - dont la jurisprudence pénètre de plus en plus la sphère réservée des États en jugeant leurs actes à l'aune des normes communes. La Convention ne s'étend guère sur les droits proprement politiques des citoyens des Patries contractantes ; même, elle autorise celles-ci à "imposer des restrictions à l'activité politique des étrangers" (article 16), disposition qui nous rappelle que la nationalité demeure liée de très près à la souveraineté des États en même temps qu'elle nous permet de mesurer le chemin parcouru depuis 1950, puisque nous en sommes à parler de citoyenneté communautaire.

    L'effet de la Convention se fait sentir dans la vie politique de tous les membres par la portée qu'elle reconnaît aux libertés de pensée, de conscience, d'expression, d'association et de réunion pacifique (articles 9, 10, et 11). On voit ainsi s'uniformiser progressivement la conception que les États se font des droits fondamentaux ainsi que des techniques et mécanismes internes destinés à les protéger. La Communauté elle-même est directement influencée par la jurisprudence de Strasbourg: la Cour de Luxembourg s'en est inspirée dans ses arrêts et en applique certaines règles aussi bien à la Commission européenne qu'aux États eux-mêmes (9). Cette évolution symptomatique a été entérinée, au moins dans une certaine mesure, à Maastricht. L'article F parag. 2 du Traité contient en effet la disposition suivante: L'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde [...] et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire.
    Il n'existe pas, à mon avis, pour l'avenir prévisible, de démarche plus apte à préparer les esprits à l'instauration de droits politiques exercés dans l'ordre européen. De nombreuses autres démarches devront cependant être entreprises pour en arriver à gommer les distinctions de nationalité. La meilleure façon de mesurer les étapes à franchir consiste à comparer la citoyenneté européenne, telle qu'elle ressort du Traité de Maastricht, avec quelques systèmes fédéraux qui connaissent déjà la citoyenneté "à deux ou plusieurs étages".


    II. - La citoyenneté dans les unions de type fédéral

    Dans l'ensemble des systèmes fédéraux, une règle constante veut que la citoyenneté soit un attribut de la nationalité et que celle-ci soit un attribut de la souveraineté. Dans la plupart des cas, la souveraineté appartient à l'organe constituant de la fédération, qui attribue habituellement les compétences en matière de nationalité et de politique étrangère au pouvoir fédéral. En d'autres termes, le lien de nationalité et ses conditions d'obtention sont définis par l'État fédéral et non par les États fédérés, encore que ceux-ci conservent exceptionnellement une compétence, à vrai dire très limitée, dans ce domaine.

    A.- La citoyenneté dans les Fédérations suisse, russe et américaine
    Un bon exemple nous en est donné par un État européen : la Confédération suisse, dont chacun sait qu'elle est en réalité une fédération. L'article 44 de la Constitution de 1874, modifié en 1928 et 1983 (10), confère la compétence en matière de "droit de cité", c'est-à-dire de nationalité, à la Confédération, tant pour l'acquisition que pour la perte et la réintégration. La paragraphe 2 du même article rappelle l'ancienne capacité des cantons et des communes suisses de permettre la naturalisation des étrangers sur leur propre territoire, mais il l'encadre rigoureusement : elle ne peut être prononcée qu'"après l'octroi, par la Confédération, de l'autorisation de naturalisation". Et c'est la législation fédérale qui en fixe les "conditions minimales".

    La citoyenneté découle de la nationalité, selon l'article 74 parag. 2 de la Constitution, du moins dans l'ordre fédéral: Tous les Suisses et toutes les Suissesses âgés de 18 ans révolus et qui ne sont pas privés des droits politiques par la législation de la Confédération ont le droit de prendre part [aux] élections et votations [fédérales]. Cette uniformisation de la nationalité et de la citoyenneté fédérale, s'est sans doute imposée avec l'évolution de la libre circulation des personnes entres les Cantons. L'article 45 parag. 1 établit en effet la règle fondamentale selon laquelle "[t]out citoyen suisse peut s'établir en un lieu quelconque du pays". La citoyenneté fédérale se confond ici avec la nationalité, comme le confirment les versions allemande et italienne de la Constitution ("Ogni Svizzero" et "Jeder Schweizer"). Cependant, l'article 74 parag. 4 réserve les votations et élections cantonales et communales à la compétence des Cantons, ce qui signifie que ceux-ci peuvent accorder les droits de citoyenneté (cantonale) selon leurs propres critères.

    La comparaison entre le modèle suisse et la citoyenneté européenne démontre avant tout que l'uniformisation des notions de nationalité et de citoyenneté dans l'ordre fédéral ne peut résulter que de l'intégration politique ; celle-ci n'a pas toujours été pacifique en Suisse.

    L'ancienne Union soviétique et la nouvelle Fédération de Russie connaissent toutes deux une centralisation très poussée en matière de nationalité et de citoyenneté. La Constitution soviétique de 1924, déjà, prévoyait "une seule et unique nationalité fédérale pour tous les citoyens des Républiques fédérées". Les Constitutions de 1936 et de 1977 (article 33) emploient la notion de citoyenneté, mais celle-ci demeure "unique" ou "uniforme" (selon les traductions qui en sont données) (11). La Constitution de 1977 ajoute que tout "citoyen" d'une République fédérée est "citoyen" (c'est-à-dire un national) de l'URSS. Les Républiques fédérées ont chacune leur propre Constitution et la "citoyenneté", au sens de capacité politique, peut varier de l'une à l'autre, mais non la nationalité.

    L'explication de ces règles constitutionnelles tient sans doute au fait que l'Union soviétique reconnaissait quelque 109 "nationalités" et que s'imposait en conséquence, dans la perspective des constituants marxistes, une norme propre à unifier et solidariser le mieux possible les composantes du peuple soviétique. Il arrive que le droit serve ainsi, par une contrainte plus ou moins appuyée, à transformer les réalités. Celles-ci n'en subsistaient pas moins, derrière la façade juridique, comme l'ont montré le démembrement de l'Union et l'apparition d'une douzaine de nouvelles souverainetés et nationalités.

    La Constitution de la Fédération de Russie, approuvée par le référendum du 12 décembre 1993, présente la même solution que celle de l'URSS: pour ce "peuple multinational", la nationalité (ou "citoyenneté"), comme la souveraineté, est "unique et égale"; aussi relève-t-elle de la compétence législative fédérale (12).

    La nécessité d'unir plus solidement les États membres (et les populations) d'une fédération caractérise également les débuts de l'histoire des États-Unis d'Amérique et la période qui suit la Guerre de sécession (1860-1865). Aussi la première Constitution fédérale (1791) attribue-t-elle au Congrès fédéral le pouvoir de légiférer en vue d'établir des "règles uniformes" en matière de naturalisation et d'immigration. Ces règles n'ont pas réussi à intégrer politiquement ou socialement le Nord et le Sud des États-Unis : les réalités ont progressivement engendré les forces ségrégatives qui ont entraîné la Guerre de sécession.

    Après cette Guerre, le XIVe Amendement, entré en vigueur en 1868, vint préciser que "[t]out individu né ou naturalisé dans les États-Unis et soumis à leur juridiction est citoyen des États-Unis et de l'État où il réside".

    Même si la Constitution de 1791 autorisait le Congrès à légiférer en matière de "naturalisation", elle ne donnait aucune définition de la notion de "citizenship" (au sens de nationalité). Sur ce point, il fallait se référer à la common law héritée de la Grande-Bretagne, laquelle ne connaissait que la nationalité jure soli. Cependant, comme l'a constaté la Cour suprême des États-Unis dans l'arrêt Weedin v. Chin Bow, (1927), le Congrès avait le pouvoir de modifier la common law et d'élargir l'accès à la nationalité en l'octroyant à des personnages nés à l'étranger (13). La jurisprudence de la Cour ajouta par la suite que le Congrès avait le pouvoir exclusif de soumettre l'acquisition de la nationalité américaine à des conditions et "qualifications" de son choix (14). Après la Guerre de sécession, pour que ne subsistât aucun doute à l'égard de la nationalité des anciens esclaves, le XVe Amendement (1870) est venu préciser que ni le Congrès ni les États membres de l'Union n'ont le pouvoir de nier ou restreindre le droit de vote des citoyens (nationaux) américains pour des motifs tenant à la race, à la couleur ou à la condition antérieure de servage. La "citoyenneté" au sens strict (capacité de participer aux affaires publiques) a donc été profondément marquée dans l'ensemble des États de l'Union par la défaite de la tentative de sécession du Sud. Aux États-Unis, nationalité et citoyenneté sont devenues, à peu de choses près, synonymes.

    B.- Nationalité et citoyenneté au Canada et dans le cadre du Commonwealth britannique
    Le droit de la citoyenneté et de la naturalisation dans la Fédération canadienne a été fortement influencé par l'appartenance des colonies qui la composaient, à ses débuts, à l'Empire britannique. Jusqu'en 1948, la nationalité y prenait la forme traditionnelle de l'allégeance personnelle du British subject, né dans l'Empire, à la Couronne. Cet Empire ne formait au XIXe siècle qu'un vaste ensemble de possessions "sur lequel le soleil ne se couchait jamais", un seul État impérial aux nombreux territoires. Les sujets britanniques pouvaient se déplacer d'une possession à l'autre, mais peu en avaient les moyens, de sorte que les flux migratoires ne se faisaient guère sentir.

    Certaines colonies devinrent des "dominions", selon le modèle donné par le Canada, c'est-à-dire dotés du gouvernement responsable et d'une certaine autonomie dans leur administration interne. Ils n'en demeuraient pas moins assujettis à la Couronne, de même que tous les sujets britanniques qui y résidaient. Vers 1885, l'idée se fit jour de transformer une partie de l'Empire - le Royaume-Uni et les Dominions de peuplement blanc - en une "fédération impériale", ce qui eût permis aux colonies membres d'envoyer des députés au Parlement de Westminster.

    Ce projet échoua et les dominions prirent plutôt le chemin de l'indépendance, malgré la survivance des oripeaux de la monarchie, devenue canadienne, australienne, etc., la "divisibilité" de la Couronne ayant fini par être admise. Rien n'a jamais été bien net dans cette évolution goutte à goutte: la "citoyenneté canadienne", apparue timidement avant la Première Guette mondiale et clairement appuyée sur la notion de nationalité en 1946, demeura compatible avec l'affirmation de l'article 26 de la loi adoptée cette année-là: "Un citoyen canadien est sujet britannique" (15). Plus récemment, la notion de sujet britannique s'est mutée en celle de "citoyen du Commonwealth", mais les avantages liés à cette qualité sont devenus plutôt symboliques. Comme en Grande-Bretagne, les communications et les flux migratoires ont eu raison d'une acception large, "impériale" de la nationalité.

    Au XIXe siècle et au début du XXe, en effet, la notion de British subject se veut compréhensive et décentralisée : selon la loi de 1914, le sont toutes les personnes [vivant] dans les possessions de Sa Majesté et la "naturalisation impériale" peut même être accordée par les gouverneurs des principales possessions. Cela signifiait qu'un sujet britannique, quelle que fût son origine, pouvait exercer ses droits politiques au Royaume-Uni et, théoriquement, dans toutes les possessions. Cependant, l'évolution politique de l'Empire a remis ce système en question: les dominions blancs et l'Inde entendaient désormais mieux contrôler leur immigration. Après la IIe Guerre mondiale, parallèlement à la législation plus restrictive de pays comme le Canada (loi de 1946), le British Nationality Act de 1948 maintient la "nationalité britannique" au profit des Commonwealth citizens -, expression équivalant au British subjects -, mais restreint la citoyenneté au sens strict "(exercice des droits politiques) aux ressortissants du Royaume-Uni et de ses colonies; les "citoyens du Commonwealth" autres que ceux-là doivent maintenant obtenir d'être enregistrés pour devenir citoyens britanniques, après 12 mois de résidence au Royaume-Uni ou dans ses colonies (16). Cette législation demeure néanmoins assez ouverte car on circule encore peu, mais librement, dans l'Empire.

    Les flux migratoires allaient cependant amener de nouvelles restrictions. La Loi sur l'immigration de 1971 franchit un nouveau pas : les Commonwealth citizens des anciens dominions - de l'Inde et du Pakistan, par exemple - ne deviennent patrial et ne peuvent exercer le right of abode (c'est-à-dire le droit de vivre et d'aller et venir au Royaume-Uni et dans ses colonies) que s'ils sont nés d'un citoyen du Royaume-Uni et colonies (17). La plupart des Commonwealth citizens ne sont pas patrial et n'ont donc plus le droit d'entrer au Royaume-Uni sans autorisation. Dix ans plus tard, le Parlement britannique établit une distinction entre les British citizens (nationaux) nés au Royaume-Uni ou de parents nationaux et les British Dependent Territories Citizens, habitants des territoires qu'on n'ose plus appeler "colonies": ceux-ci ne peuvent devenir nationaux du Royaume-Uni qu'à certaines conditions, après cinq ans de résidence (18). Se trouve ainsi établi un régime juridique à plusieurs étages, distinguant deux sortes de nationalités britanniques et une "citoyenneté" du Commonwealth, qui n'est pas la nationalité, mais confère, à certaines conditions, les droits de vote et d'éligibilité au Royaume-Uni.

    On a vu dans cet agencement le modèle qui a pu inspirer le système européen de Maastricht, mais il faut ajouter aussitôt que celui-ci va dans le sens de l'ouverture en faveur des nationaux des Quinze tandis que la démarche britannique va plutôt dans les sens de la fermeture graduelle à l'endroit des sujets de l'ancien Empire.

    Revenons au Canada, État fédératif. Il a dû, en quelque sorte, prendre le relais de l'Empire à l'égard des peuples d'origine non britannique qui habitaient le pays au moment de la cession de 1763 : peuple d'ascendance française et nations autochtones. L'évolution dictée par ces réalités l'a amené, depuis un demi-siècle, à s'inspirer d'une notion unitaire et exclusive de la nationalité, rejoignant ainsi le tandem souveraineté-nationalité que l'on trouve aujourd'hui dans la plupart des États, qu'ils soient unitaires ou composés. La citoyenneté (au sens de participation à la vie politique) y dépend de la nationalité, tant dans l'ordre fédéral que dans celui des États membres, lesquels n'exigent d'autre condition que celle du domicile ou de la résidence dans la province (19).

    Depuis une trentaine d'années, cependant, les préoccupations internationales liées aux droits de l'homme et au droit des peuples à disposer d'eux-mêmes sont venues remettre en question le caractère unitaire de la nationalité canadienne: celle-ci se révèle fragile, ne correspondant pas suffisamment à un sentiment d'allégeance profonde et durable des populations.

    Cette fragilité, nous l'avons rencontrée déjà, sous une forme extrême, en Union Soviétique et nous avons constaté que la nationalité y était fondée sur une appartenance ou allégeance contrainte, avec les conséquences que l'on sait. Le cas du Canada est évidemment bien différent, ne serait-ce que sur le plan de la démocratie, mais on y trouve un autre facteur d'aggravation des tensions: le fédéralisme à deux - les "deux majorités" dont parle la Cour suprême du Canada dans l'avis consultatif qu'elle vient de donner sur le droit de sécession du Québec (20) -, qui fait en sorte que la minorité anglophone, inévitablement, a toujours "démocratiquement" raison, même lorsqu'elle réduit graduellement, mais sûrement, l'autonomie gouvernementale du Québec. Celui-ci, comme les autres provinces membres de la Fédération, possède sa propre "citoyenneté" fondée sur le domicile, mais la moitié de sa population souhaite désormais, selon une démarche démocratique, accéder à une nationalité distincte, qui serait le reflet de sa propre identité. Les adversaires de cette démarche font parfois valoir que le Québec irait ainsi à l'encontre du "sens de l'histoire" puisque l'Europe se dirigerait vers l'intégration politique, le fédéralisme et le nationalité européenne. Le Québec a proposé au Canada, justement, une solution "à l'européenne", c'est-à-dire une union économique, une monnaie commune et la libre circulation des personnes et des biens, ce à quoi pourrait s'ajouter une "citoyenneté de superposition". En outre, l'Amérique du Nord n'en est pas à l'étape de la communauté économique, mais s'est engagée dans la démarche bien différente du libre-échange à l'américaine; nous n'en sommes pas au fédéralisme nord-américain.

    La question que font ressortir ces arguments de part et d'autre est celle-ci: l'Europe se dirige-t-elle vraiment vers un État fédéral? L'analyse comparée que nous avons effectuée de la citoyenneté et de la nationalité dans l'Union européenne ne permet guère de discerner si la citoyenneté européenne actuelle, qui laisse intactes les quinze nationalités en présence, fera place à terme à une nationalité commune, qui est l'une des caractéristiques essentielles de l'État fédéral. Si telle est bien la solution idéale pour l'Europe - c'est aux Européens qu'il appartient de le dire -, bien des étapes restent à franchir sur le chemin qui va de la citoyenneté de superposition à la nationalité commune. Le droit ne saurait dicter ce résultat: il ne peut que prendre acte de l'évolution des économies, des cultures politiques et des valeurs communes. Certains facteurs, comme la monnaie commune, y contribueront sûrement; d'autres, comme les tribulations de la politique étrangère et de défense communes, sont révélatrices des étapes qu'il reste à parcourir entre les facteurs agrégatifs et les forces ségrégatives qui fondent le fédéralisme.

    La nationalité commune ne saurait précéder cette évolution: en Europe, caractérisée comme elle l'est généralement par le respect de la diversité ethnique et linguistique, on ne pourra passer de la citoyenneté commune à la nationalité européenne qu'au terme d'un processus d'intégration librement consenti. Dans la mesure où la nationalité demeure l'un des attributs majeurs de la souveraineté - et l'évolution actuelle du droit international ne permet guère de penser qu'il en ira autrement dans un avenir prévisible -, elle ne saurait être imposée aux dépens des identités sans risquer de provoquer les tensions et les ruptures dont le fédéralisme des XIXe et XXe siècles nous donne déjà trop d'exemples.

    *****


    Au départ de cette réflexion sur la citoyenneté européenne et la citoyenneté dans les systèmes fédéraux, il convenait, compte tenu de la pratique des États, tant fédéraux qu'unitaires, de distinguer les deux notions de citoyenneté et de nationalité, souvent confondues au point de paraître synonymes, alors que la définition, les critères et les effets en sont tout à fait différents. Sans cette différenciation entre nationalité-appartenance et citoyenneté-participation, comment expliquer que dans l'Europe de Maastricht une citoyenneté d'ensemble puisse se superposer à quinze nationalités? Une fois cette distinction bien établie, nous avons tiré quelques conclusions de la comparaison entre la citoyenneté européenne et la citoyenneté fédérale type.

    1° La citoyenneté est en règle générale le statut juridique qui autorise ses titulaires à participer à l'exercice du pouvoir politique dans le cadre d'un État, d'une collectivité territoriale ou d'une union d'États. C'est une notion composite et dont le contenu peut varier : droit de suffrage, éligibilité, accès aux fonctions publiques. Comme telle, elle peut s'appliquer aussi bien dans le cadre de l'Union européenne que dans celui d'un État fédéral ou dans celui du Commonwealth. Plus l'ensemble de la structure se démocratise, plus la citoyenneté peut développer ses divers effets.

    2° La nationalité est, selon le droit international, le lien de rattachement juridique d'une personne à un État souverain, unitaire ou fédéral. Elle est l'un des corollaires immédiats de la souveraineté : c'est pourquoi elle présente une nature "unitaire". On peut certes posséder deux ou plusieurs nationalités, mais les liens ainsi établis le sont avec chaque État séparément et, advenant un conflit de nationalités, le droit international ne rendra opposable aux autres États que la plus effective.

    3° Dans les États de type fédéral, il peut exister plusieurs ordres de citoyenneté: par exemple, fédérale et cantonale, voire communale, selon la structure et le degré de démocratie; il n'y a cependant, en règle générale, qu'une seule et unique nationalité. Celle-ci paraît d'autant plus unitaire et affirmée comme telle que la Fédération est incertaine de l'allégeance profonde des populations ou ethnies qui la composent: appartenance forcée et absence de démocratie libérale vont alors de pair, comme ce fut le cas en Union soviétique. Dans une fédération occidentale comme le Canada, c'est au contraire la démocratie elle-même, avec le droit des peuples, qui décape les anciens phénomènes de domination et remet en question la nationalité unitaire.

    4° À la lumière de la citoyenneté multiple des États fédératifs, quelle est la portée de la citoyenneté européenne? Sommes-nous devant la préfiguration d'un État fédéral? Dans la mesure où les Quinze renonceraient à leur propre nationalité pour en accepter une plus vaste, nous serions témoins de l'apparition d'une nouvelle entité souveraine. Nous n'en sommes pas là puisque la citoyenneté européenne est fondée précisément sur les quinze nationalités, lesquelles demeurent juridiquement intactes.

    De nombreux facteurs peuvent certes favoriser l'évolution vers l'Europe supranationale: le parachèvement du marché unique, la marche vers l'euro, la politique étrangère commune et des politiques sociales proprement européennes ; mais il faut laisser à ces facteurs le temps d'agir sur les mentalités, de concilier les intérêts en présence et d'inventer un fédéralisme européen à la fois démocratique et respectueux de l'autonomie et de l'identité des peuples. Pour l'heure, il nous faut constater avec les prs M. Croisat et J.-L. Quermonne, le caractère intergouvernemental prononcé du système européen (21), lequel explique la portée limitée de la citoyenneté commune, qui ne remet pas en cause les nationalités. N'empêche qu'elle marque une rupture, selon le mot du pr Borella, fût-ce avant tout au plan des symboles, du couple citoyenneté-nationalité (22).

    5° Si les Quinze estiment un jour que le moment est venu de former une véritable fédération, il leur faudra renoncer à leurs nationalités respectives. Abandonnant également leur souveraineté, c'est-à-dire à la faculté de déterminer eux-mêmes l'étendue de leurs compétences, ils seront amenés à conférer aux organes communs et avant tout au Parlement européen le pouvoir de définir les critères et conditions d'obtention de leur commune nationalité. Ce ne sera pas tâche facile: il n'est que d'évoquer les conceptions française et allemande de la nationalité pour s'en convaincre.

    6° Reste l'argument selon lequel le fédéralisme va "dans le sens de l'histoire". Le sort des fédérations soviétique et yougoslave tendrait plutôt à démontrer que c'est la liberté qui, malgré ses tempêtes, lui donne un sens. La liste des systèmes fédéraux qu'il peut être légitime de contester n'est sûrement pas close: ceux qui, malgré les apparences, reposent sur des phénomènes de domination, fussent-ils fort anciens et devenus pour ainsi dire respectables, risquent de ne pouvoir se maintenir que par une contrainte toujours plus visible. Le seul système politique qui aille dans le sens de l'histoire, conclurai-je, est celui qui permettra d'établir un équilibre, à vrai dire toujours changeant, entre les facteurs agrégatifs et ségrégatifs qui travaillent les sociétés en présence, entre la solidarité et la liberté. En mesurant les étapes qui vont de la citoyenneté commune à la nationalité unique d'une manière qui réponde à la fois aux exigences de l'intégration économique et au respect de l'identité nationale des peuples qui la forment, l'Europe crée un modèle dont peuvent s'inspirer d'autres régions du monde.

    Il n'y a donc pas que l'Europe qui puisse s'inspirer des fédéralismes; bien des États fédéraux gagneraient à s'inspirer de l'expérience européenne.

    Notes
    1. Professeur émérite à l'Université de Montréal. Membre correspondant de l'Institut de France
    2. Aff. Nottebohm (Lichtenstein c. Guatemala), C.I.J., 6 avril 1955, rec. 1955, p. 4.
    3. Doc. N " U " A/810, p. 71 (10 déc. 1948), articles 15 à 21, reproduits dans J.-Y. MORIN, D. TURP et F. RIGALDIES, Droit international public. Notes et documents, (3e éd., 1997), tome 1er, p. 671.
    4. JOCE, no C 224 (31 août 1992), reproduit dans J.-Y. MORIN, D, TURP et F. RIGALDIES, op. cit. supra note 2, tome Ier, pp. 525,533.
    5. Droit international public (5e ed., 1994), no 329, P. 478.
    6. " Traité de Maastricht ", 9 avril 1992, Rec. 1992, p. 589.
    7. Constitution française du 4 oct. 1958, art. 88-3 ajouté par la Loi constitutionnelle no 92-554, 25 juin 1992, reproduite dans La Documentation française, Documents d'études, no 1.04 (édition 1996), p. 13
    8. STE no 5, reproduit dans Conseil de l'Europe, Droits de l'homme en droit international (1992), p. 166, et dans J.-Y. MORIN, D. TURP et F. RIGALDIES, op. cit. supra note 2, t. Ier, pp. 491 ss.
    9. Voir Internationale Handelsgeselschaft, arrêt du 12 nov. 1969, aff. 22/69, Rec. 1969, pp. 419, 425, par. 7 ; Nold, 14 mai 1974, aff. 4/73, Rec. 1974, p. 508, par. 13 ; Hauer, 13 déc. 1979, aff. 44/79, Rec. 1979, p. 3744, par. 15.
    10. Constitution fédérale de la Confédération suisse, 29 mai 1874, telle que modifiée jusqu'au 1er avril 1996, publiée par la Chancellerie fédérale (1977), p. 31.
    11. Texte de la Constitution du 31 janv. 1924, article 7, dans DARESTE et DARESTE, Constitutions modernes, (1929), tome II, p. 393 ; const. Du 5 déc. 1936, art. 21, dans A. PEASLEY, Constitutions of Nations (3e éd., 1965), vol. III, p. 992 ; Const. Du 7 oct. 1977, art. 33, 95 et 96, dans S.E. FINER, Five Constitutions (1979), p. 157 et ss.
    12. Constitution de la Russie, 12 déc. 1993, art. 6 parag. 1 ; voir également la préambule (" peuple multinational ") et les articles 32 parag. 1 et 62 parag. 1.
    13. 274 U.S. 660 ; voir également U.S. v. Wong Kim Ark, 169 U.S. 649, 668-671 (1898)
    14. Rogers v. Bellei, 401 U.S. 815 (1971).
    15. L.C. 1946, c. 15 ; voir également les articles 4, 5, 9 et 28.
    16. Stat. 1948, c. 56. Vol. II, p. 1241, art. 1, 4 et 6.
    17. Immigration Act. 1971, Stat. 1971, c. 77, vol. II, p. 1653, art. 1, 2 et 3.
    18. British Nationality Act. 1981, Stat. 1981, c. 61, pt. II, p. 1529, art. 1, 4, et 15. L'article 26 crée également une catégorie de British Overseas Citizens pour couvrir certains cas qui n'entrent pas dans les catégories précédentes.
    19. Voir par ex. la Loi électorale du Québec, L.R.Q., c. E-33, art. 1er.
    20. Renvoi relatif à la sécession du Québec, Cour suprême du Canada, avis du 20 août 1998, par. 93, p. 65.
    21. L'Europe et le fédéralisme, (1996), p. 108.
    22. " Nationalité et citoyenneté ", dans D. COLAS, C. ÉMERY et J. ZYLBERBERG, (dir.), Citoyenneté et nationalité. Perspectives en France et au Québec, (P.U.F., Paris, 1991), pp. 209, 211 et 221.
    Date de création : 2012-04-01 | Date de modification : 2012-04-01
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